Empresa pública

Se entiende por empresa pública o empresa estatal a toda aquella que es propiedad del Estado, sea este nacional, municipal o de cualquier otro estrato administrativo, ya sea de un modo total o parcial ^{[cita requerida]}.

En el caso de propiedad parcial, el criterio para determinar si una empresa debe o no ser considerada pública no es tanto el porcentaje de acciones detentado por el sector privado como el control efectivo que el Estado tenga sobre el proceso de toma de decisiones en la empresa. El elemento crucial en la empresa pública es la capacidad del Estado para ejercer presión política directa en la compañía. El accionista mayoritario es el Estado, con unos objetivos que pueden ser muy diversos y, lo que es más, cambiantes con el proceso político. En opinión de J.K. Galbraith, hay muchas y muy características similitudes entre las grandes empresas privadas y las grandes empresas públicas. Unas y otras, y ello es especialmente cierto en los sectores industriales y de servicios públicos, están cada vez más despersonalizadas y cada vez más burocratizadas.

La gran mayoría de los estados del mundo controlan empresas con diferentes fines, que pueden ser proveer servicios públicos, incentivar la producción del país o generar empleo, por nombrar algunos.

La República Argentina tiene un tipo societario especial pero opcional para empresas públicas, que es el de Sociedad del Estado.

Diferencias entre empresas públicas y privadas

A pesar de converger en la forma de actuar, hay sustanciales diferencias entre la empresa pública y la privada. A título de ejemplo, destacan las siguientes:

• En sus procedimientos de financiación. Esta diferencia radica no tanto en la posible existencia de tratamiento diferencial en el mercado de capitales público y privado, trato que también suele recibir la gran empresa privada –de forma idéntica o muy parecida- en relación con la empresa privada pequeña o media, sino en la posible financiación pública con origen en los presupuestos que a menudo viene otorgándose a este tipo de empresas.
• Respecto a las diferencias en el grado de algunas de sus características, destacaremos solamente dos: la persecución del beneficio y el control a que están sometidas por los poderes públicos. Sin olvidar el objetivo del beneficio, está muy claro que la razón de la existencia de la empresa pública no es la obtención de beneficios. Aquí la diferencia no es sustancial, sino de grado, por cuanto en las grandes empresas privadas, además del objetivo del beneficio, concurren otros objetivos igualmente destacados, como lo son el crecimiento y el poder de dichas organizaciones; circunstancias que no tienen por qué estar mediata ni inmediatamente al servicio del beneficio. Por lo que al grado de control se refiere, cabe señalar que las empresas públicas están sometidas, además, al control específico que deriva de su pertenencia al sector público. Cabe puntualizar que el tema del grado de algunas de las características diferenciadoras entre empresas privadas y empresas públicas no es uniforme dentro de la extensa gama de las empresas públicas, sino que obedece a la mayor o menor caracterización de públicas que tengan este tipo de empresas.

La existencia de empresas públicas en economías de mercado se ha justificado tradicionalmente por la insatisfacción de los responsables de la política económica, con los resultados generados por el mecanismo del mercado. Sin embargo, es importante distinguir dos vertientes claramente diferenciadas en dicho argumento. Por un lado, se puede considerar a la empresa pública desde la perspectiva de la reacción del Estado ante determinadas ineficiencias del sistema de mercado al asignar los recursos productivos. Se trata de los conocidos “fallos del mercado”. En otro ámbito, debemos considerar la utilización de la empresa pública como instrumento a la disposición del Estado para corregir las asignaciones del mercado que, desde posiciones políticas diversas, pueden considerarse no equitativas o acordes con la elección social.

Objetivos de la empresa pública

La empresa pública precisa conocer claramente cuáles son los objetivos de índole social que se esperan lograr mediante su actuación, qué contraprestación social va a recibir por atender a esa finalidad y qué indicadores van a ser utilizados por la sociedad para medir los logros que se deben realizar ^{[cita requerida]}.

Los cuatro objetivos básicos que deben alcanzar las acciones de la empresa pública son ^{[cita requerida]}:

• Eficiencia económica.
• Rentabilidad.
• Efectos sobre la distribución de la renta.
• Efectos macroeconómicos.

Eficiencia económica

Se subdivide este objetivo en eficiencia tecnológica y de gestión y eficiencia asignativa.

La eficiencia asignativa implica la eficiencia tecnológica; sin embargo, la correspondencia inversa no puede mantenerse, de modo que la existencia del último tipo de eficiencia es una condición necesaria, pero no suficiente, para la primera.

Así, una empresa que utiliza un proceso tecnológicamente ineficiente que supone un exceso de mano de obra, de modo que la misma calidad de outputs podría producirse con menos trabajo y las mismas cantidades de los inputs. Reasignado el exceso de trabajo es posible producir más de algunos outputs sin disminuir la producción de ningún otro. Como conclusión, todos los individuos que componen la economía incluidos los trabajadores reasignados verán mejorada su posición. Una asignación de recursos tecnológicamente ineficiente no es, por consiguiente, asignativamente eficiente.

Una asignación de recursos asignativamente eficiente debe ser, por definición, tal que no existan ineficiencias tecnológicas. Por otra parte, la ineficiencia asignativa puede coexistir con la eficiencia tecnológica; por ejemplo, una empresa pública puede estar empleando procesos productivos eficientes y produciendo su output al coste mínimo pero, debido a una política de precios inapropiada, su output puede ser “demasiado grande”. Con ello queremos significar que en el margen, los recursos utilizados en la producción del output se valoran más en otros usos –el valor del output para sus consumidores no es tan elevado como su coste de oportunidad-. En este caso, nuevamente será posible dar con un modo de reasignar los recursos y hacer que todos los individuos (incluyendo los consumidores del sobreexpansionado output de la empresa pública) vean mejorada su posición, con lo cual la asignación de recursos no es asignativamente eficiente. Como los dos tipos de eficiencia, aunque relacionados, no son equivalentes, merece la pena mantener la distinción entre ellos.

Rentabilidad

A diferencia de la empresa privada, en la que el objetivo es la maximización del beneficio, en la empresa pública en principio no tiene una especial consideración. No obstante, el cambio que se viene experimentando en esta materia es notable. A diferencia del criterio estricto del beneficio, en el caso de la empresa pública resulta más apropiado hablar de excedente comercial bruto para estimular la eficiencia tecnológica y directiva.

Este concepto abarca los conceptos de intereses, amortización y beneficios, permitiendo al Estado conocer qué necesidades financieras presenta cada una de las empresas públicas.

La búsqueda de la rentabilidad por parte de la empresa pública se contempla también como un medio de estimular la eficiencia tecnológica y de gestión. De esta forma sabemos que si una empresa busca maximizar su beneficio, ello le exige que minimice sus costes para cualquier nivel de output. Sin embargo, el objetivo de la maximización del beneficio se ha rechazado explícitamente para las empresas públicas, puesto que, en general, gozan de poder monopolístico en al menos algunos de los mercados en que se suministran sus productos.

Desde un punto de vista financiero y economico, los fondos que financian la inversión de la empresa pública provienen de dos fuentes: de sus propias reservas y de las aportaciones que realiza la Hacienda Pública. Esta, por su parte, obtiene los fondos principalmente de los excedentes brutos comerciales de las empresas públicas, de los impuestos y de otras fuentes. Por ello, conocida la inversión que tiene que realizar la empresa pública, cuanto menor sea su excedente, mayor tiene que ser la tributación y la financiación externa; es decir, que no tiene tanta trascendencia cómo se divide el excedente entre intereses, amortización y beneficio, lo que importa es su cuantía total.

Efectos sobre la distribución de la renta

La empresa pública suele actuar sobre la renta de los consumidores garantizando un determinado nivel de prestación del servicio más elevado o bien aplicando un sistema de precios políticos que posibilita una efectiva distribución real de renta, a no ser que resulte perversa la distribución de la carga impositiva que facilita la financiación del déficit en que se incurre. Este modo de actuación es el que tradicionalmente viene a aplicarse al transporte colectivo. La ordenación de preferencias en este terreno acostumbra a vencerse a favor de la distribución y en contra de la rentabilidad, con argumentos que incluyen también costes privados y sociales de la congestión. El riesgo más grave en que se incurre en este caso radica en que si no se especifica muy claramente la cuantía (implícita o explícita) de la subvención y quién y cómo va a satisfacerla, la cuantía del déficit puede hacerse absolutamente inmanejable, lo que afecta de forma definitiva también a la eficiencia tecnológica y de gestión.

Efectos macroeconómicos

Una de las materias que más preocupan a los Gobiernos es la política macroeconómica, y puesto que las decisiones de la empresa pública pueden incidir en ella, sus efectos macroeconómicos potenciales devienen materia de interés político. De nuevo, ciertas variables bajo el control de la empresa pública pueden contemplarse desde una perspectiva positiva, como instrumentos de política macroeconómica.

Al formular las políticas macroeconómicas, la atención se centra en cuatro variables objetivo: nivel de desempleo, tasa de inflación, superávit/déficit de la balanza de pagos y tasa de crecimiento del producto nacional potencial. Algunos aspectos de las actividades de las empresas públicas y, en particular sus políticas de inversión, precios y salarios, parecen afectar los valores de las variables objetivo. Los gastos en inversión pueden, a través de los efectos multiplicadores habituales, influir en el nivel agregado de la actividad económica a corto plazo, y a largo plazo ayuda a determinar la tasa de crecimiento del producto potencial. Estos gastos en inversión, en conjunción con los excedentes comerciales brutos, también afectan a las necesidades financieras del Gobierno y, por tanto, a sus necesidades de endeudamiento y tributación. A resultas de la interpretación del “interés nacional” que acabamos de dar, queda claro que para ser completa, una especificación de objetivos debe encerrar los cuatro aspectos relevantes de las decisiones de la empresa pública: eficiencia económica, rentabilidad, efecto sobre la distribución de la renta e impactos macroeconómicos. Sin embargo, se dan dos problemas importantes a este respecto. El primero de ellos estriba en que existen conflictos entre estos cuatro aspectos, en el sentido de que los intentos para incrementar el nivel de realización de uno de ellos puede acarrear efectos adversos, vistos desde la perspectiva de los otros. Por consiguiente, una exposición satisfactoria de objetivos debe resolver estos conflictos atribuyendo pesos relativos a cada uno de los cuatro. Desde luego, ésta es otra forma de decir que debe construirse algún tipo de ordenación de preferencias, pues sólo en las circunstancias más sencillas posibles (donde sólo se persigue un objetivo, digamos el beneficio o el crecimiento) puede existir la toma de decisiones racionales sin ningún conflicto. El segundo problema reside en que la manera en que se ha venido ejerciendo hasta ahora el control sobre la empresa pública resulta incompatible con la especificación de un conjunto de objetivos consistentes, estables y comprensivos.

Los conflictos que surgen entre las cuatro áreas de interés político son:

1. Eficiencia económica y distribución de la renta.- Existen unos cuantos casos en los que la eficiencia se ha sacrificado en interés del incremento o mantenimiento de las rentas de grupos particulares.

La persistencia de exceso de mano de obra en algunas empresas públicas puede contemplarse como una decisión tácita de distribuir renta real a determinados grupos de trabajadores, a expensas de la eficiencia económica.

1. Rentabilidad y distribución de la renta.- En general, la reducción de la eficiencia tecnológica implica la reducción de beneficios. También pueden darse algunos ejemplos. El suministro de bienes producidos por empresas públicas a grupos particulares de consumidores a precios que no cubren el coste, aumenta las rentas reales de estos últimos, pero reduce la rentabilidad de las empresas. En el límite, la naturaleza de la redistribución de la renta que entrañan estas políticas depende del modo en que se financie la provisión de estos servicios que no cubren costes. Si una empresa debe satisfacer por completo un excedente que le viene fijado como objetivo y no recibe ninguna subvención gubernamental para compensar la falta de beneficios en aquellas actividades que acomete a un precio por debajo del coste, sus precios rentables serán, en consecuencia, más elevados. De este modo, la renta real se distribuye de los consumidores de servicios rentables a aquellos que se benefician de servicios suministrados con pérdida. Si esta “subvención cruzada” existe y alcanza una magnitud importante, debemos suponer que el Ministro la acepta como un medio de redistribución de renta que es consistente con sus políticas de Gobierno. Por otra parte, las pérdidas pueden cubrirse con una dotación real o implícita de Hacienda, en cuyo caso la renta redistribuida corre a cargo del contribuyente en general (o de aquellos que se habrían beneficiado de formas de gasto público que tienen que recortarse para financiar esas subvenciones) y a favor de aquellos que se benefician de los servicios prestados por debajo del coste. Una dotación real es una suma que Hacienda abona a la empresa: la empresa, puede pensarse, actúa como un “contratista” para el Gobierno, suministrando los servicios y presentando dos facturas por los costes en que incurre, una al Gobierno y otra a los consumidores. Una dotación implícita se hace cuando el Gobierno reduce el objetivo de excedente que esperaba alcanzara la empresa, por la cantidad correspondiente a la pérdida que soporta en los servicios prestados por encargo del Gobierno. Queda claro que, en principio, no hay ninguna diferencia en que la subvención sea real o implícita, en términos de la contribución neta que la empresa aporta a Hacienda, dado que los efectos financieros de suministrar los servicios a precios que no cubren costes son exactamente los mismos.
2. Eficiencia económica y rentabilidad.- Aunque las mejoras de la eficiencia tecnológica y de gestión aumentarán la rentabilidad, todo lo demás constante, de modo que no existe ningún conflicto a este respecto, puede darse un conflicto entre eficiencia asignativa y rentabilidad. Existe, en primer lugar, la cuestión de que las políticas de fijación de precios e inversión asignativamente eficientes implicarán un excedente particular para la empresa, que puede ser mayor o mejor del considerado deseable. Por el contrario, si se exige a la empresa que obtenga determinado excedente, no habrá entonces nada que garantice que los precios y outputs resultantes sean asignativamente eficientes. Particular ejemplo de esto, por otra parte muy discutido en la literatura, lo constituye el caso en donde la fijación de precios al coste marginal es asignativamente eficiente, y se aplica a una industria sujeta a rendimientos crecientes a escala acarreando, por consiguiente, una pérdida.

Con todo, puede ocurrir también que allí donde se juzga que existe una divergencia entre beneficios y costes sociales, por un lado, e ingresos y costes calculados a los precios de mercado, por otro, la optimización en términos de los primeros conduzca a una pérdida. Por ejemplo, se arguye que las reducciones de congestión del tráfico y del ahorro correspondiente de tiempo, justifican las pérdidas en los sistemas de transporte público, debido al exceso de los beneficios sociales sobre los costes sociales.

Historia

Con la aparición del Estado de bienestar en Europa y el populismo en América Latina luego de la Segunda Guerra Mundial, se hizo muy común la estatización o nacionalización de empresas privadas que pasaron a la órbita pública; hasta mediados de la década del '70 del siglo XX hubo en casi todos los países del mundo gran cantidad de empresas públicas en el marco del denominado Estado empresario. En aquellos países con un sistema económico socialista —y una economía planificada— como lo fue la Unión Soviética y lo es Cuba, el Estado controla la totalidad de la economía o gran parte de ella, por lo que prácticamente cualquier empresa existente es estatal.

No obstante, así como se dice que las empresas públicas buscan el bien de la sociedad, son blanco de críticas por parte de la ortodoxia económica y la doctrina neoliberal, que las describe como ineficientes por naturaleza, a causa de la burocracia administrativa y la falta de estímulo de los trabajadores, planteando además que la libre competencia mejora la productividad. Con el auge de esta serie de teorías a finales de los años '70 y su posterior hegemonía en los '80 y '90, muchas antiguas empresas del estado fueron privatizadas y convertidas en empresas privadas, dando lugar al llamado libre mercado.

Latinoamérica y Europa del Este después de la disolución de la Unión Soviética fueron un campo de pruebas para las privatizaciones, promovidas por el FMI y la OMC, entre otros organismos internacionales. Sin embargo, hubo diferencias en el grado de privatización de la economía entre los diferentes países. Mientras que en la Argentina las empresas del Estado fueron casi todas vendidas o disueltas, como Ferrocarriles Argentinos y la petrolera YPF. Su vecina República Oriental del Uruguay conservó una gran cantidad de ellas, como la telefónica ANTEL, la electricidad UTE, el agua y saneamiento OSE y la petrolera ANCAP; están consagradas en la Constitución con el nombre de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, y a menudo son monopólicos.

En algunos países, como Nueva Zelanda, fueron corporatizadas; esto es, se mantuvo la propiedad del Estado sobre la empresa pero su funcionamiento se hace en forma autárquica como si fuera una empresa privada común y corriente.

La mayoría de los países Europeos conserva muchas empresas del estado, como la RENFE española o la British Railways británica, esta última con la particularidad de haber sido privatizada y luego reestatizada. Por razones estructurales, la mayoría de los países africanos retuvieron también las empresas públicas. En los Estados Unidos de América las empresas públicas siempre fueron pocas, por lo que el avance del neoliberalismo como doctrina económica no implicó muchos cambios.

En la actualidad, sobre todo en países latinoamericanos, se está viviendo una leve vuelta del Estado a la economía. Se pueden citar como ejemplos la reestatización de la petrolera venezolana PDVSA y la empresa argentina Correo Argentino, descendiente de la antigua ENCoTel.

La financiación de la empresa pública

Las empresas públicas se financian con cargo a los recursos del Tesoro Público, de los procedentes del mercado financiero y de los obtenidos de los beneficios de explotación. El grado en que una empresa acuda a cada una de estas tres fuentes de financiación depende de múltiples factores, tanto de carácter “permanente” (forma jurídica de la empresa, sector de actividad, etc.) como de naturaleza “transitoria” (situación de los mercados financieros, política económica coyuntural, etc).

A grandes líneas se encuentra una correlación entre la actividad económica desarrollada por la empresa, la forma jurídica de la misma y su estructura financiera. Existen, sin embargo diferencias considerables en los mecanismos de financiación de las empresas públicas utilizados en las diferentes naciones.

Los recursos entregados por el Tesoro a las empresas públicas, excepción hecha de los asignados a suscribir acciones, pueden serlo a título de fondos de dotación, préstamos o subvenciones.

El fondo de dotación viene a representar lo que el capital en una sociedad. La práctica de la concesión de dotaciones de capital, muy restringida en un principio, se ha ido extendiendo cada vez más. Entre los países comunitarios su utilización ha tenido lugar, básicamente, en Francia e Italia.

Los préstamos del Tesoro u otros organismos públicos a las empresas públicas tiene un uso más generalizado que las dotaciones de capital, siendo una modalidad de financiación prácticamente común a todos los países comunitarios. Para las public corporations británicas estos préstamos son desde 1956 el principal, casi único, medio de financiación externa. Los préstamos pueden ser otorgados directamente por el Tesoro o a través de otros organismos públicos (FDES en Francia, Cassa Depositi e Prestiti en Italia, etc.). Los intereses aplicados varían considerablemente de unos países a otros y de unas empresas a otras.

Como regla general se considera que las empresas públicas deben cubrir costes y obtener un resultado económico positivo. De ahí que, en principio, el Estado no se comprometa a saldar el déficit experimentado por una empresa, sino que éste se cubrirá con un crédito o tratará de evitarse mediante la concesión de determinadas ventajas (tipo de interés reducido, exenciones tributarias, etc.). Si el déficit de la empresa es crónico, en algún momento el Estado tendrá que hacer frente al mismo enjugando las pérdidas en que la empresa haya incurrido. En algunos países (Dinamarca, Holanda, etc.) el Estado se encarga de cubrir tan sólo los déficit de las empresas pertenecientes a determinadas categorías jurídicas.

Las subvenciones para borrar los déficit no son sino una forma de las varias que pueden adoptar las transferencias del Estado a las empresas públicas, y que se resumen en los tres grupos siguientes:

1. Subvenciones de equilibrio: con la finalidad anteriormente señalada;
2. Transferencias de capital: para cubrir una parte de las inversiones de la empresa, que sean de interés general, y
3. Subvenciones de explotación: para compensar ciertas cargas en la explotación impuesta a una empresa pública.

En la financiación con cargo al mercado financiero debemos distinguir los recursos obtenidos por emisión de acciones, emisión de obligaciones y créditos. La emisión de acciones realizada por las sociedades de propiedad pública procura a la empresa fondos estatales destinados a la suscripción de aquéllas. Esto equivale a las dotaciones de capital analizadas anteriormente. En el caso de sociedades mixtas, una parte de los fondos conseguidos por la empresa mediante la emisión de acciones procede del sector privado. La importancia de estos recursos privados estará íntimamente relacionada, por tanto, con el número y tamaño de las sociedades mixtas de un país. De los países comunitarios es en Italia donde las empresas mixtas juegan un papel más destacado. Para que el sector privado acuda a suscribir parte del capital de una empresa pública, ésta deberá atenerse en su gestión a ciertas condiciones, lo que no ocurre para empresas de propiedad pública total.

La posibilidad de las empresas públicas de acudir al mercado financiero para emitir obligaciones y conseguir préstamos varía, según los países y las empresas. De forma esquemática, se apuntan las cuatro alternativas siguientes:

1. Que no exista ninguna disposición que permita el recurso a otros medios financieros externos que los provenientes del Tesoro Público.
2. Que sólo se permita el acceso a los créditos a corto plazo (public corporations británicas, empresas municipalizadas italianas, etc.).
3. Que sólo se permitan los empréstitos a largo plazo procedentes de instituciones públicas (caso de las aziende autonome italianas).
4. Que no existan limitaciones especiales para el recurso al mercado monetario y de capitales, situación ésta la más general en Francia, Italia y Alemania.

Las obligaciones constituyen un medio de financiación de las empresas públicas de singular importancia. Se trata en este caso de emisiones realizadas por el Tesoro u otros organismos públicos, con cuyos fondos se procederá más tarde a financiar a las empresas públicas. Ahora nos referimos a las obligaciones emitidas directamente por las empresas públicas. El aspecto más debatido en relación a las mismas es el de las ventajas concedidas a estos títulos para su aceptación en el mercado. Tales ventajas existen en casi todos los países y se presentan en forma muy variada: garantía estatal, bonificaciones impositivas, libres de comisiones, etc.

En realidad, todo el esquema financiero de estas empresas dependerá de sus posibilidades de autofinanciación, que dependerá en última instancia del nivel alcanzado de beneficios brutos. Dada la multitud de factores que influyen en este resultado es evidente que en este terreno no pueden hacerse generalizaciones. Únicamente cabe afirmar que, por regla general, las empresas públicas se autofinancian en una medida menor que las empresas privadas, aunque dentro del campo de las empresas públicas existe, a este respecto, una gran diversidad de situaciones. En cualquier nación europea se encuentran empresas públicas con un nivel muy satisfactorio de autofinanciación, con un nivel discreto y con un nivel totalmente insuficiente para las necesidades empresariales. Para que las empresas públicas puedan llevar a cabo eficazmente una política financiera, es preciso eliminar previamente la incertidumbre sobre los términos económicos y financieros en que se desarrolla su actividad, ya que de lo contrario cualquier tipo de previsión o planificación financiera estará condenada al fracaso. La preocupación sentida en los últimos años por basar el control de las empresas públicas en criterios de racionalidad económica, ha servido para definir mejor y más claramente las relaciones entre las empresas públicas y el Gobierno, especialmente las relaciones financieras.

Lista de empresas públicas privatizadas en España

Empresa	Año de fundación	Denominación posterior privatización	Año privatización	Financiación anterior a su venta	Beneficios
Renfe	1941	segregada en Adif y Renfe Operadora	31 diciembre 2004
INSALUD	1978	Según comunidad: SESCAM para Castilla la Mancha
Correos			1991
Iberia	1927		2001
SEAT
Repsol	1986		1997
ENSIDESA			1997
ENDESA			1997
INEM		Según comunidad: SEPECAM para Castilla la Mancha	2003
Telefónica	1929		1997
Caja Postal
Iberdrola
Tabacalera		Altadis	1999
CAMPSA	1929

Véase también

• Privatización
• Neoliberalismo
• Liberalización