Planificación territorial

La ordenación del territorio u ordenación territorial es una especialidad científica, y técnica administrativa, influida por multitud de disciplinas, especialmente por la geografía física, la geografía humana, la ecología y otras ciencias ambientales y de la Tierra, que tienen como objetivo una ocupación racional del territorio mediante la aplicación de normativa que permita o prohíba unos determinados usos de la tierra.

Definición

Existen múltiples definiciones sobre la ordenación territorial, la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 la definió como:

La expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y por ultimo, la utilización racional del territorio. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.

El conjunto de normativas sobre ordenación del territorio recibe el nombre de Ordenamiento Territorial.

Carta Europea de 1983

Definida en la Carta Europea de 1983 como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad», teniendo como objetivos:

• El desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible.
• La mejora de la calidad de vida de la población, a través de su acceso al uso de los servicios e infraestructuras públicas y del patrimonio natural y cultural.
• La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, de forma compatible con la satisfacción de las necesidades crecientes de recursos, así como con el respeto a las peculiaridades locales .
• La utilización racional y equilibrada del territorio, mediante la definición de los usos aceptables o a fomentar para cada tipo de suelo, la creación de las adecuadas redes de infraestructuras e incluso el fomento de las actuaciones que mejor persigan el fortalecimiento del espíritu comunitario.

Historia

La ordenación del territorio es una disciplina novedosa y en fuerte auge en gran parte del mundo, aunque la disciplina surgió en los años 20 en Inglaterra para intentar compensar la pérdida de suelo producida por el exceso de urbanismo.(editar)

En ese país, como en la mayor parte del mundo desarrollado, el planeamiento del suelo corría a cargo de los arquitectos, lo que hizo que durante décadas, la visión urbanizadora dominara sobre el conjunto del territorio.(editar)

Esta óptica cambió cuando el exceso territorio urbanizado comenzó a generar en esos países un exceso de suelo urbano que generaba problemas territoriales y ambientales. Por tanto, surgió una nueva técnica, independiente del Urbanismo, dedicada a la ocupación racional del territorio, y que ha sustituido al urbanismo en la gestión de aquellos suelos categorizados como "no urbanizables". (editar)

La ordenación del territorio ha experimentado un auge en toda Europa desde el final de la II Guerra Mundial, y ha adquirido en algunos países gran relevancia; creando ministerios o consejerías específicos para este tema; y considerando delito (delito contra la ordenación del territorio) el incumplimiento del ordenamiento territorial.

Objetivos

La ordenación del territorio en una forma cualitativa busca el desarrollo socioeconómico de las regiones y una mejora en la calidad de vida. Por otro lado, de forma más cuantitativa busca la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, como también una utilización racional del territorio.

Escala

La escala de la ordenación del territorio tiene que ver con los Mapas que se generan del territorio para entenderlo ( fase de diagnóstico) o para definir las estrategias a seguir ( fase de propuesta de soluciones territoriales). Estos mapas poseen diferentes detalles en función del tipo de Ordenamiento Territorial que se realice, por ejemplo si se trata de un Plan de Ordenamiento Territorial a Nivel Nacional las escalas serán 1: 1 000 000 o menores y en el caso de que el Plan de Ordenamiento Territorial se oriente a zonas más pequeñas las escalas utilizadas son 1: 25 000 y 1: 50 000. Sin embargo esto se decide en función del alcance del plan.

El proceso de ordenación del territorio

La aplicación las políticas territoriales se inscribe necesariamente en un proceso metodológico, que se desglosa en tres etapas esenciales: Proyecto Territorial, Directrices de Aplicación y Evaluación.

La ordenación del territorio en la España actual

El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, de suelo, posibilita la actuación de nueva urbanización con el soporte jurídico de un instrumento de ordenación del territorio.

Leyes de ordenación del territorio por comunidades

Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria

Afronta en un único texto la regulación del urbanismo y la ordenación del territorio, al concebirlas como políticas y regímenes del suelo íntimamente conectados entre sí. Esa opción supone derogar la Ley autonómica preexistente, la Ley 7/1990, de 30 de marzo, de ordenación territorial.​

Considera que tanto la ordenación del territorio como el urbanismo constituyen un continuum sin deslinde neto y claro, de modo que la visión municipal ha de integrarse en otra más amplia, que a su vez debe plasmarse en la más específica ordenación del suelo, de competencia municipal. Tampoco cree en el plan, entendido como panacea global y potencialmente omnicomprensiva de todos los usos en ámbitos territoriales amplios, renunciando al principio de coordinación.

Si entendemos la ordenación del territorio como la plasmación geográfica de la política económica, a la que habría que añadir hoy también la política medioambiental, y coincidiendo en el diseño de esas políticas varias Administraciones por razones estrictamente competenciales, el dinamismo y la variabilidad de la coyuntura económica, invalidan todo intento globalizador. Por tanto su opción es clara, opta por evitar instrumentos rígidos que sean inviables, tanto por la complejidad de sus exigencias como por lo ambicioso de sus determinaciones.

"No se trata tampoco de hacer instrumentos inútiles que haya que reformar en cuanto cambie una sola de sus variables o previsiones. Se trata de posibilitar diseños, previsiones, instrumentos flexibles, sin apenas exigencias materiales previas, que dependerán de cada momento, pero respecto de los que se detalla, sobre todo, lo importante: un procedimiento que garantice la participación y, con ella, la asunción del contenido y la garantía de su viabilidad y continuidad"​

La necesidad de simplificar los instrumentos planificadores y prever mecanismos útiles, interrelacionados y apegados a la realidad lleva al legislador cántabro a la contemplación conjunta de las materias «urbanismo» y «ordenación territorial», centrando su política en la disciplina de los asentamientos humanos: el planeamiento territorial se contempla con un carácter muy flexible en cuanto al ámbito considerado, ya seaautonómico o comarcal.

Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León

La Constitución Española​ permite a las comunidades autónomas asumir competencias en materia de ordenación del territorio. El Estatuto de Autonomía de Castilla y León desarrolla esta previsión al afirmar la exclusiva competencia de la Comunidad en la materia, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149 de la Constitución.

La finalidad de esta Ley es establecer los principios y objetivos de la ordenación del territorio en la Comunidad, así como de regular los instrumentos necesarios para el ejercicio de su competencia en la materia.

Asumiendo estos objetivos es necesario articular una política pública capaz de satisfacerlos, desde una triple finalidad:

a) La definición de un modelo territorial capaz de favorecer el desarrollo equilibrado y sostenible de la Comunidad, así como la articulación e integración de su territorio y su conexión con el exterior.

b) La compatibilización entre los procesos de desarrollo del sistema productivo y de la urbanización con la protección del medio ambiente]] y del patrimonio cultural de la Comunidad.

c) El establecimiento de los criterios y procedimientos necesarios para asegurar la coordinación de las actuaciones con incidencia sobre el territorio .

Tales fines justifican la elaboración de una normativa que configure instrumentos para su consecución.

Contenido fundamental de la Ley

La definición de un sistema de instrumentos de planeamiento territorial que solucione las insuficiencias de los planes de ordenación urbanística y de la planificación sectorial, en especial en cuanto al tratamiento de los problemas de ámbito supramunicipal y a las dificultades para coordinar adecuadamente las actuaciones con incidencia territorial.

la Ley se concibe desde una perspectiva territorial, teniendo presente, pero no interfiriendo, las políticas económica (sin prejuzgar una vinculación presupuestaria), administrativa (sin condicionar la formalización de comarcas u otros entes supramunicipales), y ambiental (reconociendo la sustantividad de dicho ámbito).

Delito sobre ordenación del territorio

El capitulo I del titulo XVI contempla bajo la rubrica de delitos sobre la ordenación del territorio los delitos que bajo otra denominación se llaman delitos urbanísticos. La incorporación de estos delitos al código penal, responde al esfuerzo por reforzar la protección sobre el suelo. Dadas las peculiaridades de la ordenación del territorio, el código penal de 1995 ha optado por elevar a la categoría de delito autónomo conductas de edificaciones sin licencia que aunque a veces coincidan con las infracciones administrativas tiene ámbito de aplicación propio.

A pesar de la estrecha relación que tiene la ordenación del territorio con la materia medio ambiental, se puede delimitar un bien jurídico protegido propio que es el uso racional y la protección del suelo.

Este bien jurídico no ofrece en sí mismo las razones materiales que justifican la intervención del derecho penal, no obstante, la sanción penal de estos hechos, que aisladamente considerados son a veces de escasa entidad, se hace en función de la gravedad cumulativa que pueden tener cuando son muchos y frecuentes.

La sanción en estos hechos debe verse como un refuerzo a la sanción administrativa y nunca como un sucedáneo o un pretexto para cubrir los déficit de la administración. El principio de intervención mínima del derecho penal requiere, que el hecho que se sancione penalmente sea suficiente grave y el daño ocasionado difícilmente reparable, pero una vez que se den estos requisitos materiales no debe criticarse que el bien jurídico protegido sea el reforzamiento de los mecanismos jurídico administrativos y mucho menos el que las sanciones quedan ser penas privativas de libertad.

De todo lo expuesto puede decirse que la concreción del bien jurídico protegido en estos delitos parte de la idea de concebir el urbanismo como un sector de la ordenación del territorio, consistente en la determinación de los usos del suelo en relación a la creación, mantenimiento y mejora de los núcleos de población, operación que debe llevarse a cabo mediante distintas actividades, lo que viene a significar que el bien jurídico protegido equivale a calidad de vida, mas concretamente, a calidad del marco físico de esa vida.

Tipos penales

El Código Penal establece en su articulo 219.1 que: Se impondrán las penas de prisión de seis meses a tres años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de seis meses a tres años, a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo una construcción no autorizada en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección..

La acción típica consiste en llevar a cabo una transformación material sustancial sobre el espacio en el que se realice, consiste en construir. El bien jurídico protegido como ya se ha expuesto es el uso racional del suelo como recurso material y limitado y la ordenación con respecto a los intereses general.

El objeto material sobre el que recae sobre suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público y lugares de reconocido legal o administrativamente un valor paisajístico patrimonial humanístico, etc.

El sujeto activo no es aquel que sencillamente esta ejerciendo una determinada o esporádica acción de construcción, puesto que el precepto quiere decir algo mas, especificando con un plus de reprochabilidad por tratarse de personas que aparecen socialmente ejerciendo dichas profesiones. Con respecto al tipo subjetivo es necesario que el autor obre dolosamente, que tenga conocimiento de que el suelo en que construye no es urbanizable y que sepa que no es susceptible de autorización. El error acerca de cualquiera de estos tipos dará lugar a la impunidad, por un error de tipo. Al no caber la imprudencia en este delito.

Por otra parte en el precepto 2 de la tipificación nos encontramos con que Se impondrá la pena de prisión de seis meses a dos años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de seis meses a tres años, a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo una edificación no autorizable en el suelo no urbanizable.

El bien jurídico protegido en este caso es la utilización racional del suelo y en un sentido más amplio, la calidad de vida y hábitat humano, así como la conservación de los recursos naturales. La acción consiste en realizar una edificación no autorizable, no el adecentamiento de una edificación ya existente.

El objeto material es la misma edificación no autorizable. El termino de edificación ha de entenderse como la realización de una estructura y las operaciones necesarias para que sirva al fin que le es propio.

Los sujetos activos son los promotores, técnicos directores y constructores, con independencia en relación con estos últimos de su responsabilidad fiscal o administrativa por falta de captación. La limitación convierte el tipo en un delito especial propio y manifiesto la voluntad del legislador de restringir el ámbito de los posibles sujetos activos a quienes se dediquen profesionalmente a actividades de construcción, promoción, etc.

Como disposición común a ambas modalidades nos encontramos con l punto 3 del precepto: En cualquier caso, los Jueces o Tribunales, motivadamente, podrán ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolición de la obra, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe.

Responsabilidad especial

El artículo 320 del código penal hace responsable a las autoridades y funcionarios. La autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, haya informado favorablemente proyectos de edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas urbanísticas vigentes será castigado con la pena establecida en el artículo 404 de este Código y, además, con la de prisión de seis meses a dos años o la de multa de doce a veinticuatro meses.

La naturaleza jurídica es de especialidad por ser el delito más genérico de prevaricación penado en el articulo 104 de este mismo código, a cuya penalidad remite en parte y de cuya naturaleza y requisitos participa.

Para la apreciación del delito ha de revelarse un plus de antijuridicidad, pues la injusticia requerida por el tipo penal sólo se produce si no existe método racional de interpretación que permita sostener el criterio adoptado. Con respecto a los sujetos activos, solo pueden ser una autoridad o funcionario publico, en los términos en que tales conceptos son definidos en articulo 24.1 del código penal, con funciones consultivas técnicas o bien ejecutivas o resolutorias. Para analizar el tipo subjetivo la utilización del termino a sabiendas obliga a entender que solo cabe la comisión del delito por dolo directo, no estando prevista la comisión imprudente, sancionable solo conforme a lo dispuesto en la normativa administrativa sobre disciplina urbanística.

2. Con las mismas penas se castigará a la autoridad o funcionario público que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado haya resuelto o votado a favor de su concesión a sabiendas de su injusticia.

Es de aplicación a aquel que ha resuelto o votado a favor de la concesion de la licencia contraria a las normas urbanísticas vigentes a sabiendas de su injusticia independientemente de que otros miembros de la corporación que no formen parte del órgano colegiado que tenga legalmente asignada la toma de decisión sean partidarios por unanimidad o por mayoría del sentido o contenido de tal votacion.

Responsabilidad concursal

En los casos en que la licencia se haya obtenido falseando o presentando documentos falsos, serán de aplicación los correspondientes tipos de falsedad, con los que el art. 319 entrara en relación de concurso ideal. También habrá de apreciarse un concurso de delitos con el tipo de desobediencia del art.556 cuando el sujeto, requerido para la paralización de la obra, hubiere desobedecido las órdenes o resoluciones de las autoridades competentes relativas a la inviabilidad legal del proyecto o de la paralización de actividades. (Doctrina penal de los tribunales españoles. Derecho penal parte especial. Franciaco Muñoz Conde. Curso de derecho penal español parte especial. Manuel Cobo del Rosal)

Coordinación con el planeamiento urbanístico

Una característica imprescindible para el funcionamiento del sistema es la vinculación que los instrumentos de ordenación del territorio establecerán sobre los planes y programas con incidencia territorial, y en especial sobre los urbanísticos. No obstante, esta vinculación presenta dos cautelas:

1. Los instrumentos territoriales deberán precisar en cada caso qué aspectos de los planes o programas vigentes han de modificarse.
2. Sus propias determinaciones deberán calificarse en función de su alcance, como de aplicación plena (determinaciones vinculantes, que modifican directamente los planes y programas vigentes a los que resulten contrarias), de aplicación básica (también vinculantes, pero sólo en cuanto a sus fines) o bien de aplicación orientativa (con carácter de recomendaciones).

Figuras del sistema

• Directrices regionales,​ se conciben como el instrumento para sintetizar y orientar la política territorial de la comunidad, de acuerdo con las políticas sociales, económicas y culturales vigentes, con definición de los objetivos y estrategias e indicación de los criterios para la implantación de usos y actividades en el territorio y de las orientaciones para los planes y programas con incidencia territorial.

• Directrices de ordenación de ámbito subregional, cuando el objeto es la planificación de aquellas áreas que precisen una consideración conjunta y coordinada de sus problemas territoriales, en especial en lo relativo a sus recursos, infraestructuras y equipamientos.

Véase también

• Aprovechamiento urbanístico
• Planeamiento urbanístico
• Ius aedificandi
• Hipoteca del derecho al aprovechamiento urbanístico
• Derecho de superficie
• Derecho urbanístico

Enlaces externos

• Dirección General de Ordenación del Territorio y Evaluación Ambiental Urbanística del Gobierno de Cantabria