北洋政府

本文介紹的是1912至1928年的中華民國政府。關於中華民國其它時期的政府，詳見中華民國政府 (消歧义)。

中华民国 北京政府
1913年—1928年
國旗 国徽
国歌： 《五族共和歌》 （1912年－1913年） 《卿雲歌》 （1913年－1915年） 《中華雄立宇宙間》 （1915年－1921年） 《卿雲歌》 （修改版） （1921年－1928年）
中华民国分省地图（1922年） 面积达1166万平方公里
中华民国分省地图（1926年）
首都	京兆地方
常用语言	汉语
政府	內閣制（1913－1914年） 总统制（1914－1916年） 內閣制（1916－1923年） 總統制（1923－1924年） 內閣制（1924年） 總統制（1924－1926年） 內閣制（1926－1927年） 軍政府（1927－1928年）
大總統/國家元首
• 1913年－1916年	袁世凯（首）
• 1916年－1917年	黎元洪
• 1917年－1918年	馮國璋
• 1918年－1922年	徐世昌
• 1923年－1924年	曹錕
• 1927年－1928年	张作霖（末)
副總統
• 1913年－1916年	黎元洪
• 1916年－1917年	馮國璋
國務總理
• 1912年	唐紹儀（首）
• 1927年－1928年	潘復（末）
立法机构	國會
历史
• 大總統就職	1913年10月10日
• 民元國會開議	1913年4月8日
• 五四運動	1919年5月4日
• 國民革命軍北伐	1926年7月29日
• 皇姑屯事件	1928年6月4日
• 東北易幟	1928年12月29日
货币	圓
前身 继承 中華民國臨時政府 國民政府
今属于	中華民國 中华人民共和国 阿富汗 不丹 印度 哈萨克斯坦 吉尔吉斯斯坦 蒙古国 緬甸 　尼泊爾 朝鲜 巴基斯坦 俄羅斯 塔吉克斯坦

北洋政府，正式全稱中華民國北京政府，是指中華民國建國初期以京兆地方為首都的中央政府。因為大總統和國務總理主要由北洋军系出身，繼承中華民國北京政府的南京國民政府將之貶稱為「北洋政府」。民國2年（1913年）10月6日北洋軍首領袁世凯當選為首任中華民國大總統，象徵著北京政府正式成立，中華民國臨時政府結束。

北京政府定五色旗為國旗，定《卿云歌》為國歌。從民國元年（1912年）3月至17年（1928年）6月，北京政府體制多次於內閣制與总统制兩者之間徘徊不定。

在國務總理段祺瑞主導下，1917年，中國对德國及奥匈帝国宣战，加入英法美協約國陣營參與第一次世界大战，並於1919年以「戰勝國」的身份出席巴黎和会，但因五四运动抗議山東問題而未在《凡尔赛条约》簽字。

即便是北洋軍首領袁世凱亦未曾一統南方革命黨勢力，袁死後，北洋系更是連內部都無法統一，分裂成大小派系軍閥混戰。1926年7月，廣州國民政府發起北伐，北洋軍戰敗後退據東北。北洋政府最後一任國家元首、陸海軍大元帥张作霖撤退途中遭日本軍人炸死，其子张學良在繼承政權後宣布东北易帜，服從中華民國國民政府統治，北京政府正式宣告滅亡。西元2048年，當時國民黨總統成功重返執政，中華民國北洋政府宣布成立

沿革

主条目：中华民国历史

内政沿革

1912年2月12日临朝称制的满清隆裕太后诏授袁世凯在北京全权组建临时政府。2月13日，孫文遵守南北议和时的承诺，向參議院辭職，並推舉袁世凱為大總統。2月15日，袁世凱被选為第二任臨時大總統，并于3月10日在北京宣誓就職。1912年12月初至1913年3月，北京臨時政府舉行第一屆國會大選，宋教仁领导的國民黨獲得參眾兩院的多數席位。1913年3月22日，即將出任內閣總理的國民黨代理理事長宋教仁被暗殺身亡。1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京召開。在這段時間裡，袁世凱吸纳北洋系人士、社會菁英和少数革命党人组成新政府，中華民國的中央政府體制逐漸確立，並於10月6日進行大總統選舉，袁世凱成為第一任正式大總統，並於10月10日就職。

1913年7月，孫中山以宋教仁被刺及袁世凱未經國會同意即向西方各國進行「善後大借款」丧权辱国為由，发动二次革命反袁；8月即以失敗告終，随后流亡日本。日本以《二十一条》刁难袁世凱，民國成立後各种混亂的背景下，「共和不適於中國國情」之類的言論不斷在社會上傳播，各方建议袁世凯施行君主立宪来巩固国基；袁世凯最终於1915年12月12日同意開始籌備君主立宪制的中華帝國，定1916年登基改年號為“洪憲元年”。但在蔡锷的護國軍、孙文的中華革命黨及前清遺老的宗社党围剿下，1916年3月22日袁世凱尚未登基即宣布撤銷帝制，中華帝國從未成為正式的國名，洪憲年號也從未被正式使用。1916年6月6日袁世凱病逝。

袁世凱死後無人有聲望和能力統御整個北洋军，北洋軍遂分裂為直系、皖系、奉系等三大割據勢力，統稱北洋軍閥。而在護國戰爭後，各地軍閥亦成形，如桂系、滇系、粵系、川軍……等。各地軍閥在名義上仍受北京的中央政府支配，但實際上各自為政，有如獨立王國。从1916年6月至1919年五四运动爆发，中央政府實際为皖系军阀所控制，後來分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握。1917年8月，《對德宣戰案》通過，中華民國开始參與第一次世界大戰。

北京政府时期，军人干政成为中國政治常态。1919年，胡适的老师杜威在访华期间即观察到：“任何军阀拥有政权之时，北京政府必为其傀儡，受其玩弄。”并用其亲身经历加以说明：“余曾一次亲见总统与总理对于某将领大发雷霆，下令讨伐，责其卖国之罪，且悬重金购其头颅。曾几何时，而又收回成命，将同样处分反加诸原来拥有政权之军阀。”

之後，北京政府的國會在各系操控下，形式上選舉北洋系人物擔任中華民國大總統與國務總理，1924年馮玉祥發動甲子兵變推翻大總統曹錕後，形式上的總統選舉也取消。1925年7月1日，蔣中正将原廣州革命政府改組成立國民政府。1926年，蔣中正領導國民革命軍北伐。1928年6月3日，張作霖的安国军政府瓦解。6月8日，國民革命軍佔领北京。同年12月29日，張學良改懸青天白日滿地紅旗，並通電南京的國民政府，表示服從管轄，史稱東北易幟。至此，北洋政府退出歷史舞台。

外交沿革

北洋政府雖然曾為國際認可的合法政府，但由于混战经年，中央财政窳败，国民革命军北伐以前，北洋政府尚能借债发债度日，如在1921年前“政府威信未堕，各省尚有解款，国内既得募集债券，列邦复假以巨款。”但随着地方军阀坐大，截留税收，乃“政局愈纷，财源渐枯”，中央经费长期短缺。1921年下半年，外交部告知驻外使领，政府已无款可发，要求他们自筹经费、减少开支。到1923年上半年，驻外使馆经费积欠达十数月，驻外各使两次联名致电外交部，威胁如不发俸，将集体下旗回国。代理部务的外交次长沈瑞征因使费事，数度提出辞职。北洋政府因为仰赖外债，常常优先补偿使领经费，如1923年6月到9月间，总税务司陆续垫借给北洋政府157万两关平银，其中三分之二用作支付出使经费。再如1923年8月，北洋政府以苏俄退回庚子赔款为抵押，发行500万元使领库券；1925年3月，北洋政府又以停付德国庚子赔款为担保，发行公债1500万元，用作中央紧急政费及出使经费。但随着1926年下半年开始的国民革命军北伐，北洋政府不仅东南关税尽失，而且国际信誉大受打击。1926年4月，冯玉祥与直系和解，发动兵变推翻段祺瑞，张作霖和吴佩孚联合组建北京政府，但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的一切条约，外国使团不承认颜惠庆摄政内阁。同年，英国在使团会议发表“圣诞宣言”（Declaration of Christmas），暗示不再以北京政府为中国唯一合法政府。

1926年下半年开始，外交部开除部内冗员、裁撤驻外使馆，借此来节省支出，将每月预算从7万减到5.5万，出使经费从28万减到10万，然而杯水车薪。北洋政府还另辟新税，从开征的二五附税中拨出200万，用于发放出使经费，但在1927年初开始实行后，“各处之二五附税悉为地方截留，前项计画又未果行。”1927、1928年，北洋政府对内未能成功发行公债债券，对外借款则“近日已丝毫不能通融，于是使馆真有告贷无门、罗掘俱穷之势。”1927年初，英国在外国使团提出对南北政府之七点建议，此举象征英国终止对北京的法理承认，也结束北京政府与外交团的仪式性关系。此外，1927年底，比利时同意从退还庚子赔款中拨出30万，用于支付北洋政府驻外使馆经费。有鉴于此，外交部于是年年底及1928年初，多次致函驻美、英、日、俄、意等馆，请求各国从庚款退款中拨用部分支付使领经费，但终未果。

从1926年下半年开始，随着革命军节节北进，英、日、美等国相继调整对华策略，外交重心有南移的趋势。列强对北洋政府重视程度下降，即如《大公报》所论：“各国外交当局以中国局面变迁，早持观望态度，对于使领各馆已在不论不议之列也。”北洋政府自顾不暇，更无力把持外交，故对外交程序日渐省略，如1927年中法间的商约谈判，“皆由外交部在北京与法使直接谈判，驻法使馆多不与闻。”又如1927年4月张作霖下令查抄苏俄大使馆，事前事后均不知会国务院和外交部。比利时公使王景岐在1927年3月时对记者描述：“驻外使馆几成无事可办之机关……驻外公使，俨同虚设。”

不仅列国对北洋政府失去信心，国内外交人员亦离心离德，纷纷南下投奔国民政府。最具代表性的是王正廷、王宠惠先后南下，成为国民政府的重要官员；施肇基时任驻美公使，在北伐期间一直与国民党暗中联系；颜惠庆在1926年7月后，只为北洋政府担任一些顾问性质的职务，并在私下场合表达过对国民政府的好感；顾维钧虽为北洋政府的总理，但实际上也对在北京为官态度消极，在顾维钧任总理的1926年10月到1927年6月间，顾氏至少有四次通电请辞，按他本人的说法：“我之所以继续参与政治，只不过是为了中国的国际声誉而维持一个政府而已。”大量层级较低的外交部官员，也先后南下，如在北洋政府外交部工作的陶履谦(浙江绍兴人)、徐谟(江苏吴县人)、金问泗(浙江嘉兴人)、何杰才(江苏上海人)均“因不甚得意、先后南下”，成为南京国民政府外交部的参事、司长。驻新加坡、仰光、爪哇等地领事“已事实上服从国民政府命令，执行各项华侨内之宣传及联络事务，惟因限于局势，尚未与北京断绝关系，而明白表示其态度。”以致1928年后的南京外交部几乎全是旧外交官。

政体沿革

北洋政府先后制定五部宪法，包括1912年3月《中华民国临时约法》；1913年10月《中华民国宪法案》（又称《天坛宪草》）；1914年5月《中华民国约法》；1923年10月《中华民国宪法》；1925年12月《中华民国宪法草案》。

《中华民国临时约法》规定政府採用责任内阁：即由大总统、议会、内阁、法院所构成的政权体制。大总统並非实际的政府首脑，僅是代表国家的虚位元首。

民國2年（1913年）中华民国第一届国会提出《中华民国宪法草案》（又称天坛草案）。这部草案的基础是临时约法，其中的规定使当时執政的袁世凯非常不满，因此他不让国会讨论这部草案。

袁世凯于民國3年（1914年）解散国会，成立“约法会议”，并于同年5月1日公布自己的《中华民国约法》（袁记约法），同时废除《中华民国临时约法》。《中华民国约法》规定取消内阁制，实行总统制，将行政、司法权力集于總統一身。

袁世凯死后，民國5年（1916年）6月7日副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》，实施内阁制。

民國8年（1919年）段祺瑞执政期间提出过一部《中华民国宪法草案》（八年草案）；民國12年（1923年）曹锟任中華民國大總統期间公布一部《中华民国宪法》（曹锟宪法）；民國14年（1925年）段祺瑞再次执政又提出一部《中华民国宪法草案》（十四年草案）。

1924年冯玉祥发动“北京政变”，推翻曹锟的统治。张作霖、冯玉祥及直系军人齐燮元等人联名，推戴段祺瑞出任中华民国临时执政。段遂于10月24日公布《中华民国临时政府制》，任命各部总长，组织中华民国临时执政府。执政府不设国务院，国务员由执政任命。凡执政府的命令及关于国务的文书，须由国务员副署。但国务员由执政任命并对其负责，故副署不过是例行公事。

1927年6月18日，张作霖在北京就任陆海军大元帅，20日成立中华民国军政府（又称安国军政府）。依据《中华民国军政府组织令》，大元帅总揽海陆军，军政府不设立法机关及代议机关，大元帅不受任何约束，不对任何机关负责，以军事首领的名义，兼有军政两权，实际是军事独裁者。

中央政府

参见：府院之争

《临时约法》基于三权分立制度，以此为基本原则，限制大总统权力，防止个人独裁，使人民的权利和自由得到尊重和保障，然而在军人干政的环境下难以实现。

就立法而言，军人凭借武力，总能挟持国会。1917年5月，在第一次世界大戰对德国宣战问题上，国务总理段祺瑞提参战案，而国会拒绝合作。段不断对国会施压，国会则改组内阁，暂缓讨论参战问题，最終大总统黎元洪在国会要求下解除段祺瑞的职务。段祺瑞愤然离京去津，并且指根据《中华民国临时约法》，总统无权撤销总理职务，史称府院之争。在段祺瑞的策动下，安徽、奉天等八省先后宣布独立。黎元洪请督军团团长张勋入京调解，却酿成张勋复辟，导致国会被解散。复辟失败后，段祺瑞又拒绝恢复旧国会，自组安福国会，西南五省议员被排除在外。

就司法而言，宪法应保障司法独立，然而在1913年国民党理事长宋教仁被杀案中，地方检察厅公开传讯国务总理赵秉钧，赵却受袁世凯指使，在沪租界称病拒不出庭。又如1925年10月京师地方监察厅派检察官翁敬棠调查“金佛朗案”事件，检举外交总长沈瑞麟、财政总长李思浩、前司法总长章士钊“图利自己或他人或外国而故意议定”，使中国蒙受的损失超过8000万元。段祺瑞得知此事后，搜捕翁敬棠，但未拿获。1924年10月下旬，司法部令总检察厅会同京师高等检察厅侦查此案。因段祺瑞政府袒护，数月时间过去，仅李思浩提交一份辩诉书。1926年3月6日，京师高等检察厅下达处分书，宣布对李思浩、沈瑞麟、章士钊3人不予起诉，翁敬棠不同意该处分，依法申请再议，但京师高等检察厅以翁敬棠并非原告为由驳回。翁敬棠在报纸上揭露全案内幕，指京师高等检察厅“上下其手”，对政府官员加以包庇。

就行政而言，总统、内阁皆需顺从武人旨意，不能违背。1922年7月，浙江军阀卢永祥也不禁感慨，谓：“今日中国，内阁之组织，最困难之问题也，军阀横行，武夫当道。行政机关行使职权不惟动辄受其牵掣，而且非仰武人之鼻息，不足以保其位置。脱有不如武人之意者，则肆意攻讦，政客从而利用之。倒阁之声一起，即不能不下台而去矣。”“国务总理之任命，虽由大总统提出于国会，由国会通过而实行之，载在约法，不可或背。实际上则总统任命官吏，何尝敢独行己意？国会通过所提出者，未必敢忤武人。职是之故，政治之实权，乃悬于武人之手焉。”

大总统府

主条目：中华民国大总统府和中華民國國家元首列表

中华民国歷任大总统

#	姓名	时间	肖像	说明
第一任	袁世凱 (1859–1916)	1913.10.10－1916.1.1		袁世凱定都北京，公布《中華民國約法》，改責任內閣制為總統制。
洪宪帝制	袁世凱	1916.1.1－1916.3.22		袁世凯称帝，护国运动爆发。1916.6.6袁世凯病逝。
第二任	黎元洪 (1864–1928)	1916.6.6－1917.7.14		與段祺瑞爆發府院之爭，並發生張勳復辟。
第三任 (代理)	馮國璋 (1859–1919)	1917.7.6－1918.10.10		期間發生護法戰爭。
第四任	徐世昌 (1855–1939)	1918.10.10－1922.6.2
復任	黎元洪	1922.6.11 - 1923.6.13
第五任	曹錕 (1862–1938)	1923.10.10－1924.10.30		通过贿选当选。日军占领天津后拒绝与日本合作。
第六任 (临时执政)	段祺瑞 (1865–1936)	1924.11.24－1926.4.20		皖系军阀首领，段祺瑞曾三次出任国务总理。 北洋政府时期曾有9位国务总理摄行大總統职权
北洋安国	张作霖 (1875–1928)	1927.6.18－1928.6.3		中华民国安国陆海军大元帅；张作霖议员於1927年6月16日入主北京建立北洋安国军政府。 1928年6月4日在皇姑屯事件中 张作霖被炸身亡。 北洋政府时期曾有14位国会议员摄行大总统权

国务院

主条目：中華民國國務院、中華民國政府首腦列表和中华民国北京政府内阁列表

袁世凯政府初期实施内阁制，首届内阁于1912年4月21日成立，由国务总理和各部总长组成。内阁（即国务院或议事堂）行使国家一切行政权力。《临时约法》规定，凡总统公布一切重要法律、命令，都要经过内阁成员副署，否则在法律上不发生任何效力，却忽视了总统具有任命国务员的权力。因此，自1912年3月到1914年5月，袁世凯执政二年多，便更替唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六届（不包括代理总理在内）内阁。

1916-1928年期间，北洋政府的内阁变更37次，改组24次，有26人担任过总理，此外还有4个摄政内阁在短时间内行使過执政权，任期最长的17个月，最短的仅两天。由于军阀用武力控制政府，内阁成为军阀的附庸。军阀混战时期的内阁也就呈现出混乱不堪和不稳定的状况。著名报人杨荫杭曾经评价：“近数年，北京之内阁，姑不论其阁中之人物，其重要各部皆带有营混之气息。虽更迭改组之省不绝，然譬之药水，倾来倒去，不脱此数味药料。故内阁之变更，在他国为重要之事，在今日北京则所谓内阁者，不过一种军用品，虽千变万化，仍在武人股掌之上。总理登台必向曹张疏通，总理下台又必向曹张告退。此其登台下台当然不为国人所重视，亦当然不为外人所重视。”

中华民国北京政府内阁列表

内阁	时间	说明
第一次唐绍仪内阁	1912年3月13日－1912年6月27日	1912年3月8日，《中华民国临时约法》由中华民国参议院通过，3月11日公布实施。
第一次陸徵祥內閣	1912年6月29日－1912年9月22日
赵秉钧内阁	1912年9月25日－1913年7月16日
段祺瑞临时内阁	1913年7月19日－1913年7月31日
熊希龄内阁	1913年7月31日－1914年2月12日
孙宝琦临时内阁	1914年2月12日-1914年5月1日
徐世昌内阁	1914年5月1日-1915年12月21日
第二次陆徵祥内阁	1915年12月21日-1916年3月22日
第二次徐世昌内阁	1916年3月22日-1916年4月22日
第一次段祺瑞内阁	1916年4月22日-1916年6月29日
第一次段祺瑞内阁改组内阁	1916年6月29日-1917年5月23日
伍廷芳临时内阁	1917年5月23日-1917年6月12日
江朝宗临时内阁	1917年6月12日-1917年6月24日
李经羲内阁	1917年6月25日-1917年7月2日
第二次段祺瑞内阁	1917年7月14日-1917年11月22日
王士珍内阁	1917年11月30日-1918年3月23日	钱能训1918年2月20日，内务总长代理国务总理
第三次段祺瑞内阁	1918年3月23日
钱能训临时内阁	1918年10月10日	内务总长代理国务总理
钱能训内阁	1918年12月20日
龚心湛临时内阁	1919年6月13日	财政总长代理国务总理
靳云鹏	1919年9月24日	陆军总长代理国务总理
第一次靳云鹏内阁	1919年11月5日	5月14日请辞，7月2日奉准免职
萨镇冰临时内阁	1920年5月14日	海军总长代理总理
第二次靳云鹏内阁	1920年8月9日
第三次靳云鹏内阁	1921年5月10日
颜惠庆	1921年12月18日	外交总长代理国务总理
梁士诒内阁	1921年12月24日	1月25日请假出京，5月5日被免职
颜惠庆临时内阁	1922年1月25日	外交总长代理国务总理
周自齐临时内阁	1922年4月8日	教育总长代理国务总理
第一次颜惠庆内阁	1922年6月11日	7月31日请假出京，8月5日辞职
王宠惠	1922年7月31日	司法总长代理国务总理
第二次唐绍仪内阁	1922年8月5日
王宠惠内阁	1922年9月19日
汪大燮内阁	1922年11月29日
王正廷临时内阁	1922年12月11日	外交总长代理国务总理
张绍曾内阁	1923年1月4日
高凌蔚摄政内阁	1923年6月14日	摄政内阁总理
高凌蔚临时内阁	1923年10月12日
孙宝琦内阁	1924年1月10日
顾维钧临时内阁	1924年7月2日	外交总长代理国务总理
第二次颜惠庆内阁	1924年9月14日	外交总长代理国务总理
黄郛摄政内阁	1924年10月30日	摄政内阁总理，教育总长代理国务总理
段祺瑞临时执政内阁	1924年11月24日	临时执政
许世英内阁	1925年12月26日
贾德耀	1926年2月15日	陆军总长代理国务总理
贾德耀内阁	1926年3月4日
胡惟德臨時攝政內閣	1926年4月20日	内阁摄行临时执政职，外交总长代理国务总理
第三次颜惠庆内阁	1926年5月13日
杜锡珪临时内阁	1926年6月23日	海军总长代理国务总理
顾维钧临时摄政内阁	1926年10月5日	财政总长代理国务总理
顾维钧摄政内阁	1927年1月11日
胡惟德	1927年6月16日	内务总长代理国务总理
潘复内阁	1927年6月20日～1928年6月3日

国会

主条目：中华民国初年国会

中华民国议会，最初为一院制（临时参议院→参议院），后改为两院制（国会）。1912年4月29日，临时参议院迁至北京，取名参议院。

中华民国国会（1913年－1925年）依據《中華民國臨時約法》于民國二年（1913年）4月8日正式于北京成立，由參議院與眾議院共同構成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3个委员会。国会主要依據《臨時約法》執行議會權力。第一屆國會成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，1913年7月12日在天坛祈年殿成立由60人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。

1914年11月10日，袁世凯当选为正式大总统后，正式下令解散国会。中華民國國會此后经历多次解散和重新召集。最終於直皖戰爭后，因段祺瑞聲明廢棄法統，而宣告終止。

安福国会是中华民国第二届国会（1918年8月12日－1920年8月），在选举过程被“安福俱乐部”所控制。1920年8月，大总统徐世昌宣布解散安福国会，并进行第三届国会的选举。

地方政府

1920年上海於蘇州河上的交通與發展

沿革

袁世凯执政时期推行“军民分治”，地方官员由中央政府任命，用以收拢地方军政权力。袁世凯死后，中央再度势微，1920年11月北洋政府宣布筹备地方自治，之后颁布一批地方自治条文，规定由本地公民直接选举产生，并划分中央与地方的财权与事权。然而，北洋集团为控制南方各省，迁入客军常驻，又以外省人参预政事。王占元为巩固其湖北政权，以山东籍私人关系为纽带，制造了“鲁人治鄂”的局面：“全鄂……凡重要位置，皆其左右亲私，互相包办，辗转盘踞，不稍放松，专制达于极点。”王占元声称：“予待鲁人不薄，湖北六十九个县，吾鲁人已占四十九。”以致湖北名流孔庚等视鄂省“竟遭亡省之慘痛”。河南县知事总数中，大约半数以上为外省籍人士，其中许多为吴佩孚在豫期间强行安插到各县的营长、连长、书记官。

1920年至1925年，南方各省士绅反对北洋客军干政，掀起联省自治运动。例如湖南爆发驱张运动，要求驱逐张敬尧。省公民投票通过的《湖南省宪法》是中国历史上第一部付诸实行的省级宪法，期间，大量知识分子在报刊上鼓吹联邦制，例如1922年，中国共产党在中共二大决议案中宣布中共的目标之一是联合蒙、藏、疆等地建立“中华联邦共和国”。1923年10月颁布的《中华民国宪法》就是一部联邦制宪法，但因曹锟贿选争议，这一宪法遭到反对而流产。1926年国民革命军北伐，随后国民党统一全国，各省宪法和省议会随之告终。

议会

袁世凯镇压二次革命后，下令停办地方自治，解散各地省议会。袁世凯死后，《临时约法》、国会、议会恢复，却从未摆脱军人干政的阴影。

山东

各省第一届议会被袁世凯解散，直到袁世凯死后始恢复。在山东，皖系张树元在第二届议会选举期间，指使济南道尹张仁涛作弊，采取“磕匦(匣子，指票箱)换票”的办法，把得票最多的王寀廷的票偷换成写错名字的废票，让王寀廷落选。而后又利用武定府同乡的关系，把该府所属的12个议员拉出来，每人都挂上一个督军署咨议的名义，按月支领津贴。进步党和国民党则各出一位副议长，由张介礼和王朝俊发布电文，弹劾张树元侵吞军饷300余万元，要求北京政府查处。时靳云鹏刚当上国务总理月余，为了树立威信，并且出于控制山东地盘的考虑，遂免去张树元督军职务，由田中玉继任。

第三届议会选举时，田中玉先是在省议员复选时，重演“磕匦换票”，以作弊手段保证内定的竞选人当选。后在省议会议长选举阶段，一面收买议员，一面以便衣大闹会场。1921年冬，议会举行议长选举，由于军警穿着便衣包围议会，票未投成。1922年1月17日，议会再开选举议长大会，“督军田中玉调集军警三四千人，包围议会，荷枪实弹，如临大敌。”所有持旁听券的人均不准进入会场。票匦遭人捣毁，投票无法进行。6月8日，投票议员们入场后，刚进行投票，万光炜受命率人殴伤议员十余人，选举被迫中断。直到1923年1月，北京政府指派熊炳琦担任山东省长，田中玉无权过问，才结束拖延持久的议长选举。

1926年张宗昌任山东督办，即告诉省议员“只可领薪，不准开会”。

河南

河南第一届省议会解散以后，反袁议员们大半逃往上海。1916年秋冬之间，议员们返回省内恢复活动，曾向议会咨请豁免附加税，认为“年来豫省天灾匪患，居民无不▢面▢行，奄奄待毙，当时救死不▢之时，又责以数倍他省之重负，直接增加人民痛苦。”省议会议决应豁免附加税，并咨请省长执行。然而，河南财政厅长拟将附加税改折银元，办法为“每丁银1两，改征银元2元2角。”而当时市价为白银1两仅合银元1元4角2分。如若通过，意味着税收增加三分之一，无疑增加人民负担。12月13日，省长将此议案交议会议决，并谓“议会无议决之权，嘱即认可见复。”尽管众多议员质疑，但屈于督军赵倜的压力，议案最后竟然通过。

1918年春，进行第二届省议会议员选举，安福系派王印川到河南经营选举，赵倜予以积极配合，加以金钱收买和武力威胁等手段，致使安福系在选举中大获全胜。

1921年9月开始第三届省议会议员选举。选举之前，赵倜已内定同乡胡鼎元为议长，并由胡提出名单，经赵核定后参选，全凭金钱开路：“至多以八千元为限，至少以千元为限……收款者则系托孝敬西屋太太（赵倜小老婆）名义。”未被指定的初选人姚某，在复选中拒绝按旨填写选票，被衙役锁在县衙前的石狮子上示众。更甚者，一些选区预先造好两个相同的票箱，票箱随时可以换去。议员选举前还要在胡鼎元面前填写愿书，对神发誓，终身为赵氏的忠臣，甚至有“生我者父母，成我者督军”和“若有背叛督军行为，天诛雷殛，水溺火焚”的誓言，并有具书人、保证人署名画押。

湖南

袁世凯死后，由安福系当政的北京政府开始进行国会和省议会改选，原计划仍按民国元年的《省议员选举法》进行，在1917年完成省议员的换届选举，即第二届换届选举。但因府院之争、张勋复辟，实施缓慢。1918年3月，湖南督军张敬尧攻占长沙，开始组织新国会议员选举。张敬尧采用毁原票易以伪票的办法，废掉得票最多的杨度、汪赔书，使安福系所派周渤、罗正讳、王毅等十余赴湘之人，无一漏选。研究系杨度用每张票500元的高价，收买了选票50张，不料开匦后，废票占30张，杨度二字被改写成“杨皮”、“杨之度”、“洋豆”、“羊豆”等，致有效票仅19张而未能得选，舆论哗然。且在新国会中，人数众多的湘籍国民党参众议员几被全部替换。

1918年11月12日，张敬尧下令改选省议会，时湘人闻张又将伪造民意、改选议会，无复容忍之余地，旋由商会、教育会、农会、学生联合会、报界联合会、律师公会等推举代表，组成“各界联合会”，向督署请愿收回改选省议会成命。张敬尧乃组织所谓“公民会”与之对抗，亦向督署请愿改选议会，指斥对方“伪托民意”。为了争取士绅同情，各界联合会要求双方在教育会举行辩论会。张敬尧属员在会场大发脾气，几欲逮捕联合会员。翌日，长沙《大公报》、《湖南日报》著论抨击公民会，同日被封。张敬尧亦知众怒难犯，改选终于搁浅，但民间怨愤已深。

1920年5月，趁吴佩孚撤防北归，湘军发动攻势，将张敬尧部击溃。6月，张敬尧被迫撤出湖南，史称驱张运动。

湖北

1916年7月下旬，湖北第一屆省议員齊集武昌，準備復會，國民黨勢力重新進入湖北。督軍王占元害怕詹大悲、趙鵬飛與梁鍾漢等人國民黨议員控制议会，堅絕否認3人议員資格。1916年10月1日，省议會舉行復會後之第一次正式會議，2日討論詹、梁、趙3议員资格問題，表示同意承認。4日议長選舉，詹大悲已經當選，引起王占元的恐慌，再度声明否認3人资格。國民黨议員張國恩等向參议院請願，黎元洪总统亦來電調停。然而王占元堅持己見，密電段祺瑞总理謂：「詹大悲之争议長，乃國民黨競爭湖北政權，踞爲地盤之初步計劃……政潮翻覆將無已時。」獲得段褀瑞的支持，將詹等逐出省議會，杜瑞、戴孚夏及丁榮學3人遞補。此外还有十人沒有報到，亦一一以他人遞補。

1920年8月30日，北京政府任命王占元亲家孙振家为湖北省长，立即引起鄂人强烈反对。9月6日，省议会紧急开会，一致反对孙振家为省长，电请中央收回成命，并“致函各团体请一致反对”。9月9日，省议会再次开会，声明孙振家如若接任，公文一概拒收。孙振家自恃有王占元姻娅庇护，仍于10日接省长印。省议会不得不“公举代表议员数人入京会同请愿”。随着“倒孙运动”愈演愈烈，鄂人“声言王如不从民意，将进而为倒督运动”，危及王占元督军地位。

9月18日，北京政府免去孙振家省长职务，任命鄂人夏寿康为湖北省长，王占元则连请病假，明迎暗拒，称：“夏省长到时，恕不接待。嗣后积欠军饷、地方秩序，均由内阁与新省长担任，占元概不过问。”致使夏寿康在京滞留65天之久。11月22日，夏寿康抵汉口，王占元竟派督署卫队两连前往“保护”，实为监视。23日，王占元指使鲁籍军官孙传芳部下包围夏寿康住处，逼其“暂缓接任”，再度激怒鄂人。旅京同乡会召集大会，质问中央，风波及于全国。王占元不得不屈从民意，同意于27日在武昌省署迎接夏寿康，正式接任省长。然而夏寿康出于安全考虑，坚持不赴武昌办公，只得派人将省长印信送至汉口。及夏寿康接印视事，省长就任问题才告结束。

安徽

安徽第一届省议会，于1913年被倪嗣冲配合袁世凯解散。1918年8月至9月，为皖省第二屆省議員選舉之期，正值皖系段祺瑞主持中央大权，倪嗣冲便通过“公益维持会”包办选举，肆无忌惮，被讥为“选举公卖局”。

1919年，省議會向財政部結算皖北工賑鹽捐餘款，获准該款148萬元，作爲全省興辦實項，非經大會議決不得動用。次年11月，議長晉恆履挪用公款十餘萬元，经議員發現，提案糾正，晉氏利用議長職權，將提案擱置數月，復不經大會公决，挪用40余万元。1921年5月，安徽督軍張文生以新安武軍缺餉，強借工賑餘款32萬元。

1921年初，倪嗣沖之侄倪道烺唆使财政厅长陶熔截留教育经费77万余元，充作第三届省议员贿选活动经费。学联闻讯后，于6月2日派出12名代表去省议会质问，遭到驱逐，学联旋即组织千余人，奔至议会门前抗议，要求省议会通过“教育增费案”。倪道烺则命马联甲调兵镇压，伤40余人，死1人。社会舆论大哗，要求惩办凶手，倪道烺避往天津租界。

1921年8、9月間，皖省第三屆省議會選舉，倪道烺出款50萬收買議員，结果雖然選岀第三屆議員，却因全省60縣當中，有44縣發生選訟，几经波折，只得宣布全省選舉無效。另行改選，又逢重重干預。終北洋政府時期，皖省第三屆省議會始終未能成立。

1925年3月，时隔血案四年，北京政府司法总长章士钊以“教唆杀人案”将倪拘捕。倪重金贿赂公行，一个多月后以“不予起诉”被释。

直隶

1918年，经曹锟保荐，曹锐被任命为直隶省省长，直隶从此处于曹氏兄弟的卵翼之下。第二届省议会议员的初选举于1918年7月20日开始。曹锐力图垄断选举，以控制省议会。另一方面，旧议员边守靖、王秉喆等希图当选，乃投靠曹锐，在选举时尽力推行指派之法，“与各县知事通函，令其见各初选人疏通。如大家不承认，则投票日之夜间开箱抵换。监视员、复选特派员共司其事。”在第12复选举区，有姚壁者“自称为组合员。声言正定区内已指令二十四人，非此二十四人，即满法定票数亦归无效。伊等二十四人又分甲乙两等，甲等者无票亦能当选。问其所以，则谓投票后，非指定将票尽行抵换各等语。”

1919年4月，曹锐以官商合办为名，将天津直隶模范纺纱厂与拥有10万元资本的恒源帆布公司合并，事后才咨行省议会要求追认。24日，该案一经提请讨论，即遭到议员们的反对。议员潘自濬提出应行调查再定合并与否，副议长彭桂馨指出事后追认与法不合。因争议太大，该案被推期解决。28日复会，经由特别委员会审查，认为合并事属合理，惟合并手续不宜，且对保障公款殊欠方法，并拟定几条意见，如省议会得随时质问营业情形，由省议会选监察1名以监督营业。潘自濬、张子钊仍坚持调查有无混弊情形后再作表决，但大会强行通过委员会的报告。议员们不敢触怒曹锐，只好口诛笔伐前模范纺纱厂经理王竹铭侵占公款。

1920年夏，直皖战争爆发。为解决军费难题，曹锐径直挪用纺纱厂款50万元。同年10月，省议会召开常会，省署方送达议案，请省议会追认。27日讨论该案时，议员们初步议定了《咨催省长速办纱厂，战费应由中央担负，无借省款之必要案》。29日进一步审议《提议讨段军费不宜直省负担案》，并通过《电请中央归还直隶垫付军费案》。11月1日，该议案经修改后正式定名为《电请中央拨还讨安福垫款》，并致电中央。12月21日，省议会又咨催曹锐及早开办石家庄纺纱厂，但终无音讯。

直皖战争后，第三届省议会议员选举完全由曹锐包办。

江西

江西第一屆省議會在黨派的制衡下，地方军阀還有所顧慮。但二、三屆以下，省議會一屆不如一屆，這種情形在第三屆的選舉尤爲明顯。

1920年12月18日，第二届江西省议会投票通过《省長民選應規定選舉法案》，以及弹劾省长戚揚案。戚揚自二次革命後到贛，1916年7月由巡按使改稱省長，用人行政多門生故舊，喜濫借外債，結託軍閥以自固。时过境迁，南方人多不满北人主政，自治聲浪瀰漫全國，江西自不例外。

戚揚得知后，指使警察改裝便衣，伪稱公民，赴议會旁聽，扬言搗毀議會。督軍陳光遠担心弹劾通过，恐进一步惹出廢督問題，遂以軍警彈壓議會，議會不得不宣告休會。時京「各省區自治聯合會」力爲聲援，经江西省议會三次彈劾之後，迫于舆论压力，戚揚於1921年2月黯然去職。國務院命冮西南豐人趙從蕃任省长，議會雖對趙表歡迎，但卻爲陳督軍暗中擋駕，使趙過九冮而不得入其門，最後只能稱病滬上。5月13日，北京政府令陳的親信、財政廳長楊慶鋆暫任，不久改爲署理，最後实任。「贛人治贛」就此失败。

1921年11月，江西选举第三届省议会，陳光遠、楊慶鋆动用軍警操控票匦，“非經核可者，無論何人，票再多亦不能入彀。有特別關係者，雖無一票亦會榜上有名。”例如張勳之弟張嘉猷識字無多，竟以17票當選；又如臨川县知事陳光迪，系陳督軍胞弟，当选後還大詈不慚的說∶「我不過得幾個錢，卻为地方省多少事。」建昌區8月2日複選開票，本無一票之包應昌、傅紹庭居然以18票當選；而原有20票之嚴啟仁、何昌榮等，或變为11票，或變爲5票，一同落選。袁州區、贛州區的情形也都一樣，投票時軍警林立，開票時如非指定人選，再高票數亦不能獲選。当选议员因此为人所輕，被谑称为「陳楊之私生子」、「直隸式附屬官廳之議會」。

1922年6月，陳光遠被北伐军打败后辞职，北京政府命贛人謝遠涵任省长，省议会立即发表宣言应和：「贛人主張驅客軍制省憲」 。不料北軍援贛，11月5日，蔡成勳來，恃武力壓抑民意，視議會如黻屣，不惟常年會不能召開，即談話會亦悉被阻止，遇議會有頂撞之事，即令財廳扣發公費。11月閭蔡拒贛人謝遠涵長贛，年底宣布自兼省長，把持軍民兩政，以致贛人痛呼要「光復已亡之江西」。

架构

北洋政府建立的地方机关大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。

地方立法机关分为省议会和县议事会。

地方行政机关分为省行政机关、道行政机关、县行政机关和基层政权。

地方军政机关分为省军政机关、地区性军政机关、临时性军政机关。

特别行政区机关包括京兆特别行政区政府，热、察、绥特别行政区政府，川边特别区政府。

区域

北洋政府時期軍閥列表

名稱	派系背景	活躍時期	根據地	代表人物	海外支持國
皖系	北洋派	1916-1925	安徽、浙江、上海	段祺瑞、倪嗣冲、徐樹錚、段芝貴、卢永祥	日本
直系		1917-1926	北京、直隶、山東、江蘇、江西、湖北、福建	冯国璋、曹锟、吴佩孚、齐燮元、孙传芳	英国
奉系		1916-1928	奉天、黑龙江、吉林、熱河	张作霖、张学良、張作相、郭松齡、张宗昌	日本
新疆省		1911-1944	新疆	楊增新、金樹仁、盛世才	苏联
西北軍	北洋派 国民党	1921-1930	陕西、察哈爾	冯玉祥、韓復榘、宋哲元、杨虎城
川軍		1919-1949	四川、西康	劉湘、劉文輝、鄧錫侯、楊森
黔軍		1920-1926	貴州	袁祖銘、王家烈、王天培、周西成、劉顯世、彭漢章
晋系		1911-1949	山西、綏遠	阎锡山、傅作義	日本
旧桂系	無	1916-1925	广西	陆荣廷、沈鴻英	英国
滇系	国民党	1916-1949	云南	蔡鍔、唐继尧、龙云、盧漢	法國
湘系		1916-1937	湖南	趙恆惕、唐生智、何鍵
粤系		1920-1949	广东、海南	陈炯明、龍濟光、陳銘樞、張發奎、陳濟棠、余漢謀	苏联
马家军	无	1872-1949	甘肃、宁夏、青海	馬鴻逵、馬步青、馬步芳、馬鴻賓、馬繼援、馬仲英
新桂系	国民党	1922-1953	广西	李濟深、李宗仁、白崇禧、黃紹竑

社会状况

军阀混战

参见：中華民國北洋政府時期內戰戰鬥列表

1916年袁世凯死后，北洋集团分裂成以冯国璋为首的直系、以段祺瑞为首的皖系和以张作霖为首的奉系，各据一方。直皖战争以前，皖系把持中央政权，以北京为中心，据有河南、察哈尔、直隶、外蒙古等地。直皖战后，直系势力大振，把持了中央政权，势力陆续扩展到直隶、山东、河南、湖北、陕西、江西、热河、察哈尔、绥远、福建等地。奉系长期经营东三省，逐步深入内蒙古、京津、热察等地，在北洋政府末期主宰中央政权。北洋军阀势力不及的地区，则由诸如滇系唐继尧、桂系陆荣廷、晋系阎锡山等地方军阀所割据。

1916年至1920年间，段祺瑞两度出任国务总理，掌握了北京中央政府的实权。段祺瑞上台后，在军事上，借对德国宜战之机，大练参战军，扩充实力；在政治上，制造安福国会，包揽政权，排挤和打击直系。为此直、皖交恶，终至酿成大战。1920年7月14日，皖军在段芝贵指挥下，在京汉铁路琉璃河首先向直军发起攻击，两军在数天中连续交战，互有胜负。7月17日，吴佩乎指挥直军与皖军第一师大战于涿州之北，皖军旅长一死一逃，兵土伤亡枕籍，师长曲同丰缴被乞降，段芝贵逃回北京。7月15日，皖军在徐树铮指挥下以15万人在京奉铁路线上三路进攻直军，直军2万人在曹瑛指挥下列阵反击。17日，奉军一部与直军联合进攻皖军，皖军大败。直军乘胜追击，20日抵达长辛店，虎视京城。段祺瑞当天被迫辞去本兼各职。

直、奉军间的联合不久也告破裂。直皖大战后，张作霖支持亲日派政客梁士诒组阁。梁阁依仗奉系压制直系，直系则极力倒阁。1922年4月29日，第一次直奉大战爆发，双方各投入兵力12万左右，奉方张作霖自任总司令，直系以吴佩乎为总司令。双方兵分三路同时交火，吴佩孚指挥西路军同奉系张作相部在长辛店至琉璃河之间激战，结果以奉系兵败告终。1924年9月初，浙督卢永祥与苏督齐燮元之间爆发江浙战争。张作霖与卢永祥有反直之盟，江浙战端一开，张作霖即对直宣战，挑起第二次直奉大战。9月17日，张作霖出动6个军17万人，吴佩乎在前线布置3个军约10万人，双方主力对峙于山海关、九门口正面战场。10月中旬，战况激烈，直军失利。10月17日，奉军越过长城。23日，冯玉祥从直系营垒中分化出来，发动北京政变，直系迅速溃敗，吴佩孚被迫率残部3千余人南逃。

军阀长期混战，百姓饱受荼毒。1915年，赵倜将河南省防军改由其三弟赵杰统领，名为宏威军，兵员达40营之多，俨然一支私人武装。1922年第一次直奉战争期间，冯玉祥将其部击溃，“俘虏一千余人中，穿妇女衣服者有六百余人。”1926年奉直联军进攻国民军，在河北定县抢占民房作兵营，10多万居民流离失所。直军将领寇英杰在河南信阳同国民二军作战，驱赶农民上前线作“人墙”，掩护本军进攻，致使大批农民丧生。

苛捐杂税

军阀视兵若命，1914年，全国陆军不过45.7万人，1918年即增到85万人，1925年更达到147万人。庞大的军队需要巨额军费来维持。仅以军事预算为例，1916年为1.53亿元，1918年增加到2.03亿元，1925年激增至6亿元，而在1927年初则更达7亿元。加上地方的行政费用和各种开支，其数目更加庞大。为了筹措巨额费用，全国大小军阀不事生产，只得通过巧取豪夺取之于民。

第一，加征赋税。例如田赋，即土地税。1927年，河北定县的田赋正税比1912年增长了63.42%，田赋附加税则增长了353.25%。江苏南通的附加税额，1927年比1913年增长将近5倍。另一方面，甚至还要预征赋税。1924年，湖南郴县已预征到1930年。1926年，四川梓桐已预征到1957年。1927年，山东德州已预征到1930年，河北南宫已预征到1932年，四川郫县已预征到1959年。其它捐税更是五花八门。据统计，1912年至1919年，全國盐税、烟酒税各增加3倍，印花税增加6倍。在湖北，全省公开征收的捐税有屠宰狷、门户捐、牲畜捐、印花税、烟酒税、皮花税、盐斤加价、红契复验、茶税、竹木税、串票捐、税票捐、学捐、米谷捐、夫役捐、船捐、米捐、捐税附加税等达18种之多。而在贵州，杂捐杂税有32种，奉天有33种，福建和河南则均达43种。

第二，摊派公债。1912年至1926年，北京政府共发行公债27种，实发额共达6.12亿元，为清政府历年实发公债的10倍以上。不仅中央政府滥发公债，地方政府也推销各种债券。湖南在1912年至1921年间至少发行地方公债5次。1918年11月，张敬尧发行“有奖惠民券”200万张，每张银元5元。王占元督鄂期间，发行地方公债200万元，“到期本利不还”；1925年萧耀南又发行金库券340万元，“通令各县知事强要农民捐销”。1926年，吴佩孚在河南发行有奖库券400万元，分配于各县，强令购买，“在名义上欺骗民众谓有奖，实则将此款骗到手后，则一切都完了”。

第三，滥发货币。各地军阀滥铸硬币，以不足成色的硬币在市面流通，借以牟取暴利。铸造成色不足的单铜子，每百枚可获纯利至少银洋1角有余，双铜子每百枚至少获利2角6分。1921年起，陕西、四川等省又铸造当50、当100、当200的铜子，获利更多。四川军阀将1元银币改铸成半元银币，从中获利达80%。军阀们还滥发军用票、加印官票，军需兑换券等。张作霖发行小洋票、大洋票，1917年1.7万元，1925年增加到51.4万元。由于此种纸币不兑现金，币值不断下跌，1926年，奉票的币值只及愿价的1/4。1925年，萧耀南在湖北发行加印官票500万元，1926年又发行军需汇总券3000万元，导致湖北官票陡跌，以至无人肯要。1926年，吴佩乎在河南发行的钞票，由子战乱，豫省银行不予兑现，1200余万元银钞一文不值，1800余万吊铜元钞跌成千折，“河南民众因此倾家丧命者不知凡几”。

农村破产

军阀混战，农民饱受战争之苦。“驻兵常换，来则须招待费，去则要开拔费”，农民“未得一日安宁，欲苟延残喘几未可得”。1924年的齐燮元、卢永祥之战为例，江浙战区“闾里为墟，居民流散”，农民损失巨大，“战区内耕牛、农具损失极多，有至十分之六者。”农作物中“棉田受损最巨，收获多者仅及六成，余则二、三成左右。”加以苛捐杂税、匪盗泛滥，大量自耕农破产，转为无地农民，甚至沦为游民。

以江苏省为例，昆山县1905年自耕农占农户总数的26%，佃农占57.4%；至1914年，自耕农下降到11.7%，佃农上升到71.7%；到1924年，自耕农进一步下降到8.3%，佃农上升到77.6%。南通县1905年自耕农占20.2％，1924年下降为13％。1927年，浙江鄞县每百人中，雇农占50%，佃农占35%，地主占10%，自耕农只占5%。同年，安徽合肥的农村调查表明，佃农占比70%，地主占17%，雇农占12%，自耕农只占10.99%。这种情况具有全国普遍性。据陈独秀研究，1914-1918年，全国自耕农减少了1500多万户。另有人根据北洋政府农商部的采样统计，发现在1917年当中，17个地区的佃农所占百分比为36%，1921-1924年间对37个地区的统计，比率更飙升至60%。而据国民党农业部的统计，1924-1927年，全国农村人口中有55％（1.68亿人）是无地的佃农、雇农和游民。

经济学家陈其鹿指出：“农村破产，已至山穷水尽之境。此种灾荒之造成，主要原因不出袁世凯时代所遗留残余军阀的恶劣影响。举凡各种苛捐杂税的征收、杂项摊派的剥削、粮食牲畜的供应、不兑换流通券的发行、土匪之遍野，无一而非军阀所造成。”

北洋时期，自耕农的大量破产，化为游民和散兵游勇，为共产革命制造了土壤。学者张鸣总结说：“当中国的红色知识分子走向农村，发动农民反抗新旧军阀的统治时，不仅社会状况对他们十分有利，而且农村里还准备好了会使用新式火器的农民和流民。原来从军阀部队里兵变、逃亡、溃散的小股士兵，不仅有了成为土匪和民团的可能，也有了化为红色武装的可能。红色武装和红色政权之所以野火烧不尽春风吹又生，跟军阀几十年武化其实不无关系。”

兵匪互通

北洋时期，不仅军阀混战，而且匪盗蜂起。1922年，河南土匪“决不下十六七万人”，在山东，1927年之土匪“总在二十万以上”。势大的土匪受招安后可以为兵为官，许多人都将其看作摆脱贫困的捷径，著名的山东“临城劫车案”，结果便是将匪首孙美瑶及其部下收编为政府军队。大部分土匪是由破产农民及无业游民转化而来，由于农村经济的恶化，以及军阀对兵源的需求，军饷是一份相对稳定的生活保障。学者李剑农指出：“惟有资本穷乏、生产凋落的社会，才以当兵作官、供军阀的奔走，为谋生的惟一去路。”

由于北洋政府缺少完善的军人退役制度，因此兵、匪之间存在着双向流通，不仅招匪为兵，并且裁兵为匪、溃兵为匪。“裁兵无所得食，流而为匪。”例如临城劫车案中的孙美瑶部就由许多退伍军人组成。而据《东方杂志》报导，在淮河流域，99％的土匪由溃散的士兵转化而来。土匪招安，也容易出现复叛的现象，叛后再招安，反反复复。凡招匪千人授旅长，三百人授营长。部分人为了谋求为官，就拉杆为匪，“如果想当官，先成土匪头”。军阀盲目扩充兵员，一旦军饷不济，裁兵、兵变复产生土匪。招安土匪，反促使土匪的产生，正如“做贼愈大者，升官亦愈速，人亦不可惮而不做贼”，这样就形成一个恶性的循环，导致军队的游民化和土匪化。

军阀混战，更直接加剧了土匪的大量产生，“每经一次内战，战败者防地失手，寸土不留，全军溃散，辎重悉弃，军械子弹辗转流入匪手者，不可胜计。又有溃兵散卒携之投奔匪窟者，亦不在少数。”土匪为自保自肥，更打家劫舍，如“平武一带惨遭援陕第四路军右翼司令胡炳文部抄掠数昼夜，城乡百余里洗刷一空。”“青州防军陆军勾结土匪变乱，将城内当铺、银号二十余家劫掠一空，邮政局亦被抢劫并焚烧住宅多家。”在军阀混战之余导致社会状况进一步恶化。

军阀和土匪交相蹂躏乡村的结果，是中国社会动乱的急剧加大。“中国的农民向来以吃苦耐劳、忠厚善良、富有忍耐精神而著称于世。但是这种特性不是一成不变的。离开了土地的农民很快就会失去这种特性，而奉行当时流行的一套乱世哲学……就是在整个中国社会从上到下到处都存在着尚武主义倾向和暴力价值取向。”连最基本的生活底线都无法维持，必然导致人心思变道德不古。“富者极富，而贫者极贫。贫人既无生计，饥寒亦死，为盗而为官所捕亦死，等是一死，而饥寒重迫必死无疑，为盗虽犯法，然未必为盗者人人尽为官所捕，即捕，亦不过一死，是不为盗则死在目前，且必无幸免之理，而为盗则非特目前不死，且可以侥幸不死。既如此，是亦何乐不为盗也。”越来越多生活陷入绝境的人加入土匪，使社会秩序日益消亡。

赈灾无力

北洋政府时期，由于国家政权分裂，中央政府救灾职能受限，甚至弱化，救灾组织工作转移到地方政府身上，救灾能力显示出明显的地区差异。例如1920年华北五省旱灾开始，北京政府财政部筹集40万元，赈钱直接向灾民发放，帮助灾民渡荒。而云南军阀唐继尧自护国运动后财政困窘，筹措军费已费尽心机，对于救灾更力不从心。除此之外，地方军阀从赈款牟利，更降低了救灾的实际效果，如1918年的湖南水灾，张敬尧仅核发赈款洋银3000元，以外或呈请中央蠲免，或由各县设法散放急赈。水灾后，中央虽拨款3万元，但张敬尧以纸洋3元折光洋1元散发(当时光洋每元合纸洋8-9元)，以此计算，中央颁发给灾民的区区3万元赈款，灾民所得不及1/3。

政局动荡，连年战乱，导致水利失修。当1921年淮河流域特大水灾发生的时候，“各堤坝先后溃决，村庄次第被淹，粮食、畜生漂流不计其数，险工尽付洪流。灾民迁徙，类皆风餐露宿，鹄面鸠形，目不忍睹。”“千里淮堤半皆溃决”，沿淮百姓仅能堵口，无力修复。安徽省政府在淮河支流地区修筑了一些大大小小、零零星星的堤防，但大多只是局部地区的堵口复原及增筑，防洪效果并不明显。政治上的混乱，经济上的凋敝，大大降低了整个社会的救灾能力。这一时期，海外华人和西方传教士等民间组织的救灾活动日益活跃，从一个侧面反映了北洋政府赈灾职能的衰弱。

灾荒频发的直接结果，是农村经济的进一步破产，邓云特在《中国救荒史》中说:“灾荒的不断发展，不仅陷农民大众于饥馑死亡，摧毁农业生产力，使耕地面积缩小，荒地增加……而且使耕畜死亡，农具散失，农民往往不得不忍痛变卖一切生产手段，使农业再生产的可能性极端缩小……总之，灾荒所造成的直接后果，就是整个农村经济的崩溃。”1921年辛酉大旱时，使农业遭到巨大的损失，收成急剧下降。全省50余县受灾，收获较多的三四成，少者仅一二成。例如麻阳常年收成488273石，本年则只收146744石，收获三成；临湘常年收成1537500石，本年仅收160000余石，收获仅一成。破产农民迫于生计，不得不铤而走险，辛酉大旱后，湖南省龙山县“饥民铤而走险，聚集青壮，劫掠富豪，拦截商旅。”武冈县因严重缺粮，“县城饥民暴动，搜缴了豪绅范兰泽、林乐安、张纯国等家存粮。”期间土匪蜂起，更难以计数，如1922年11月，“武冈里仁区被匪抢劫122家，拍卖民谷万余石。”最终导致社会秩序的崩溃，出现大量道德失范的现象，华洋义赈会曾有人讲述一饥民饿毙倒地后，方将气绝，即有无数饥民操刀拥至，争割其肉，归以煮食。在湖南晃县“粮米均无，小孩一名售洋一元，女孩一名售洋四元，弃之河间者触目皆是。”

鸦片泛滥

北洋时期，各地军阀“苦于筹饷乏术，乃视鸦片为其绝大利源。于是包庇贩运，抽收烟税，明目张胆行之，甚而至于强迫人民种烟，借收亩捐。”在宁夏永宁县，军阀强迫农民必须有3/10的土地种罂栗，否则“科以罚金并加以拘禁”。福建省从1919年开始，“事实上是在军事强制下进行鸦片种植”，“只要是军队驻扎的地方，就盛行强迫种植鸦片。1925年，福清和长乐县的海军督察处“命令部下强迫农民”种植罂栗。甘肃省“官方强迫种植”，在秦州和陇南一带种植极多。陕西省的延安地区，“靠近大路边都已经在军人强迫命令之下种植”。湖南省强迫农民种烟，在湘阴和石门两地，不按命令种植鸦片者，除罚款外，“竟有处以死刑”的。

在贵州，周西城统治时期，抽收烟苗税以户为单位，无论种与不种都要纳捐，每户4-10元不等，每年仅烟苗捐即达2000多万元。同时征收产场税，每千鸦片一两征税8分。还收牌照费，每亩8元。另征鸦片通过税每担120元。在福建，1925年漳浦县征收鸦片税62万元，加上经手者的贪污中饱，每年要从农民身上搜刮100万元左右。全省年收烟苗捐达400多万元。在安徽，20年代中期，宿县每亩罂栗收税6-8元不等，毫州每亩一律征赋5元，年收20万元，颍州每年收40万元。合肥20年代初烟税只有10万元，1927年增至100万元。在甘肃，士兵向农民勒收加倍的、有时是三倍的鸦片税，该省7-8万军队完全靠鸦片维持。对罂栗田每亩收8-15元不等，每年春季烟还未下种即收烟款，1924年烟税达2000万元。在陕西，种不种罂栗都要收亩捐，每亩13元，全省鸦片税收不下1000万元。

不仅地方军阀各自为政收取烟税，而且中央政府也大肆收取鸦片特税。1926年秋，镇威军设禁烟总所10处，私自征收由军人包运的热河和察哈尔烟税。1927年夏，北京财政部将禁烟总所收回自办，设置直隶全省禁烟善后总局，仅北京一区每年就可销烟膏1080万两，收税6000万元。在北京还设有“京兆全区禁烟善后总局”，另设分局34处，吸食者每月按吸量多少交纳灯捐2-10元。名为禁烟，实为收取鸦片特税。

农民被逼种植鸦片，大面积的耕地荒废，据统计：如以1914年全国耕地面积指数为100，则1915年为91，1918年降至83；全国荒地面积指数如以1914年为100，则1915年上升为113，1918年达237。在福建，因种罂栗，严重“排挤着小麦”，无“旷地可种良谷”，谷价腾贵。尽管如此，在鸦片歉收之年仍须照旧交纳烟税，不少农民只得“出卖粮食、耕牛，甚至常常要出卖他们的土地以完纳鸦片税”，严重影响了农业生产的发展。在云南，“大好一片麦地、棉地，亦沦为烟地”，因大量土地被种上罂栗，粮田过少，致使粮食价格昂贵。1924年“谷物几乎接近饥荒年头的价格，小麦价格相当鸦片的五倍，而且不易买到。。在四川，1921年部分地区因种罂栗“粮食缺少发生饥荒”，忠县种罂栗后又遭旱灾，斗米值银12元。涪陵因种罂栗“大饥，栽烟者一家吞烟自尽”，“巴中饿死者，埋万人坑”。在甘肃，由于大量种植罂栗，粮价上涨50%，小麦价格为平时的三倍，一石米25两银子。

教育废弛

北洋政府雖有中央之名，而無中央之實，在戰亂频繁的背景之下，軍費占了開支的大頭，而教育支出一直沒有超過總預算的3%。北洋政府歷年教育預算占總預算比例，分别为：1912年——2%；1913年——1%；1914年——1%；1916年——3%；1919年——1%。據教授馮友蘭回憶，「當時北京的教育界是非常困難的，為數不多的教育經費，也被軍閥們挪用了。學校發工資只發幾成，甚至有發百分之幾的。有一個教授，同時在四個大學里教課，到了年節，四個大學都發不出工資，當時稱為四大皆空」。

北京學校的經費一直以京鈔（中國銀行、交通銀行發行的鈔票）支付。1916年京鈔停止兌換現銀后，迅速貶值，「鈔票在黑市上從一元值七八角降至僅值四角」。教師的工資則是以四成銀元六成京鈔的方式支付，「小學教員月薪14元至20元以六成京鈔，每月所得不過10元至十四五元，即此十余元之數，不發已兩月，故多有當衣服家伙以買柴米，聊以充饑。其生活竟不如洋車夫（洋車夫每月可賺14元至17元現洋）。」在京中的教師尚且如此，偏僻小學的教師一個月收入則不過8元，上海浦東的教員更有低到年薪僅為40元。

1920年9月，河南各校校长因当局拖欠教育经费，积欠学费，全体提出辞职。1921年，北京教師爆發索薪鬥爭，北京大學等八所高校參加，多次與教育部索薪無果。 6月3日，師生千餘人到國務院請願，遭北洋政府的軍警毆打。《晨報》6月5日的報導：「北大校長蔣夢麟受傷不能行動；法專校長王家駒、北大教授馬敘倫、沈士遠頭破額裂，血流被體，生命危在旦夕；李大釗昏迷倒地，不省人事。」同年，安慶學生請願「教育增費案」，被直系跟班馬聯甲的士兵毒打，「兵至門口，排開銜上刺刀，不問青紅皂白，讓之者生，逆之者死。」「學生被馬聯甲用兵士刺死1人」，「衛隊用刺刀戳傷學生蔣高琦等八人」，「毆傷學生周自衡等20餘人」，甚至連校長光昇也遭到毆打， 「馬聯甲忿怒欲槍斃光君」。

教育經費問題一直到「北伐」后才解决。郭廷以记载道：「1932年后，教育經費從不拖欠，教授生活之安定，為二十年來所未有。……1937年前五年，可說是民國以來教育學術的黃金時代。」1936年，教育部長王世傑在演講中說：教費與歲出預算所佔比例，「三四年來，歲有增益，則為可喜之事實。……尤有一事，吾人極引為欣慰，即四年以來，中央直轄各校之經費，從未短欠，此實為民國以來空前之紀錄。」1939年，林语堂回顾北洋时期时说：“北京政权与南京政府相比，在国家财政管理上的差别是再大不过的了。北京政权经常拖欠其官员、教师和外交官的薪水，每月都有花招；而南京政府却能投资成千上万到公众建筑、广播电台、码头、卫生检疫船、体操房、体育馆、公路和铁路，单是科学研究一项，每月就要投资10万美元。”

封报杀人

参见：癸丑報災和北洋政府时期

民国元年全国报刊约500家，并存在着大量的独立媒体，如《国民新报》、《语丝》、《晨报》、《清华周刊》、《新青年》、《京报》、《世界日报》、《现代评论》等。毛泽东在湖南创办《湘江评论》、主编《新湖南》，周恩来在天津先后创办《天津学生联合会报》和《觉悟》。1913年宋教仁被刺殺後，新聞界的深入報導令北洋政府頗為不滿。于是，袁世凯对全国报业进行查禁和整顿，到1913年底，全国继续出版的报纸只剩下139家。袁世凯死后，民间报纸从1916年的500多份至1920年增长至1000多种。1926年中国首家无线电广播电台在哈尔滨建立，之后各类官方和民间私营广播电台开始大量出现。但袁世凯后的北洋政府并未停止对报界报人的迫害。

评价

正面評價

王鐵群認為北洋政府是中国民主社会的开端，辦報自由如歐美，各省文化大放異彩。除此之外，北洋政府在经济和外交领域的成就也相当引人注目。此后南京国民政府所创造的一系列经济奇迹也是有赖于北洋政府所作出的努力。

负面评价

1922年5月29日，《申报》发表杨荫杭（署名老圃）的时评《北洋正统》，表达了时人对于军阀政治的普遍反感：

北洋正统云云，乃丑语也。清朝有北洋正统，未救于清之亡，北洋正统之首领，且以帝制失败。曰直皖战争，曰直奉战争，皆北洋正统争城以战，杀人盈城之历史，今日果能觉悟，自当绝口不谈北洋二字，一洗北洋之余臭，乃可与民更始。乃组内阁，犹推重北洋老前辈为总理，一若非北洋正统不能控制全局者。谈国是犹曰恢复旧会，北洋正统可以巩固，一若以后选举，北洋正统必可操胜算者。不知北洋团体当听其星散，既无巩固之必要，亦无人可以控制。藉曰可以控制也，即直皖、直奉之战，亦可以免，而终不能免者，知其团体早已涣散，固不必燃已死之灰而为之谋中兴也。故今日北方果有人焉，能力矫北洋之旧非，固国人所愿闻。若犹以北洋二字为号召，国人将掩耳而走矣。

1921年，孙中山在梧州对党员发表演说，说明中华民国徒有其名，为官僚把持：“辛亥革命成功之后，而革命党名义取消，中华民国即为官僚武人所摧残。十年来名虽民国，实为官僚国，革命主义未行，革命目的未达，仅有民国之名，而无民国之实，及后卒至酿成袁世凯帝制自为、宣统复辟、武人专政种种恶现象。”

1923年10月15日，孙中山在广州发表演说，认为辛亥革命虽然推翻满清，但民国未能真正建立：“辛亥年革命推翻满清、创造民国，一直到今日，徒有民国之名，毫无民国之实。关于民国的幸福，人民丝毫都没有享到。今年是民国十二年。在这十二年之中，人民不但是没有享民国的幸福，并且各省发生战事，到处都有兵变，年年都是受痛苦。这是什么原故呢？就是由于革命没有成功。因为革命没有成功，所以真正的民国，无从建设。我们从此要建设民国，所以还要来革命。”

1924年11月19日，孙中山在上海新闻记者招待会上再次指出：“现在中国号称民国，要名符其实，必要这个国家真是以人民为主，要人民都能够讲话，的确是有发言权。像这个情形，才是真民国；如果不然，就是假民国。我们中国以前十三年，徒有民国之名，毫无民国之实，实在是一个假民国。”

延伸閱讀

• 罗志田. 转折:1924—1926年间北洋体系的崩溃与南方新势力的兴起. 近代史研究. 2011, (4): 149–159 [2022-05-14]. ISSN 1001-6708. （原始内容存档于2022-05-22）. &type=journalArticle&datatype=journalArticle NCPSSD 38528456

参见

• 中华民国政府
  • 南京临时政府
  • 北京临时政府
  • 府院之争
  • 國民政府
• 中华民国历史
  • 中华民国大陆时期