中華民國政府
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政治 |
本文介紹的是中華民國政府體制的沿革與現況。中華民國政府是中華民國的治權機構，其歷史最早可追溯至1911年肇建於武昌的中華民國軍政府，之後歷經南京臨時政府、北京臨時政府、北洋政府、國民政府等多次政權替換。今天在台灣的中華民國政府，基本上延續自1948年行憲後所創設，偏向總統制的雙首長制。
歷史
北洋政府時期
西元1911年10月11日，即武昌起義爆發隔天，革命黨人在武昌成立「中華民國軍政府鄂軍都督府」，這是中華民國名稱第一次使用在中國的政權機構上。1912年陽曆元旦，中華民國臨時政府於1912年陽曆元旦成立於南京，標誌著中華民國的正式建國；但遲至同年3月《臨時約法》制定、以及臨時政府北遷北京後，中央政府組織才完整的建立起來，並正式取代清朝政府對中國的統治地位。後世稱以《臨時約法》建立的中華民國政府為「北洋政府」。
臨時政府與北洋政府採用大總統與國務總理雙首長為主的三權分立制度：行政權以及外交、軍事等涉外事務歸大總統與國務總理、立法權歸參議院，司法權歸法院。經過折衝後，北洋政府採取接近內閣制的雙首長制。總統與總理均由參議院選出，總統職務為執行法律、發布命令、統率全國陸海軍隊、任命官員、外交權、依法宣布戒嚴、特赦、減刑復權。不過，以上各權利均需經由參議院同意。由總統任命的國務總理則負責實際內政治理及法律副署權。
雖然制度設計如此，在此期間有數次對中華民國政府體製造成挑戰的事件發生。1912年，擔任大總統的袁世凱將總統職權擴大，甚至於1915年短暫宣佈施行帝制。1916年，北洋政府雖短暫回歸雙首長制，不過仍發生府院之爭的混亂場面。但總體來說，北洋政府時期是中國民主社會的開端，其民主程度勝於日後國民政府的黨國體制[1]。
國民政府時期
孫中山自1917年起於廣州發起護法運動，並成立中華民國軍政府以與北京之北洋政府抗衡，但其主權治權僅及於南方省份，且不受國際承認。1925年7月1日，中國國民黨於廣州成立國民政府以改組原有的軍政府，並發動以統一中國為目標的北伐戰爭，但至國民革命軍於1928年6月攻克北京後，國民政府才獲得西班牙、德國、法國等國普遍承認。1928年12月，張學良宣布東北易幟，決定除去五色旗、名義上服膺國民政府後，國民政府取代北洋政府、成為中國唯一合法政府。
國民政府特色為委員制，具有合議型、臨時編組、任務型等性質。一般來說，政府的運作主要決策者為中國國民黨遴選之國民政府委員所組成的國民政府委員會，其最高代表者為國民政府主席，為名義上之國家元首。依照五權憲法理論，國民政府陸續設置行政院、立法院、司法院、考試院與監察院，做為國家權力的執行機關，與國民政府委員會構成行憲前「一府五院」體制之雛形，但政治權力仍在國民政府委員會手中。如再就職權細分，國民政府主席與國民政府委員會共同負責外交、軍事等涉外權力，內政則由行政院負責。而除了國民政府委員會之外，國民政府也有許多機構多採取委員制。
依照《中華民國國民政府組織法》規定，國民政府委員定額早期為12至16人，1930年代之後增為24至36人，而國民政府主席、行政院院長、立法院院長、監察院院長、考試院院長、司法院院長、及其副院長均由該委員會推選。而國民政府從1930年的第一次蔣中正內閣開始共組閣過十數次。1937年抗日戰爭爆發後，國民政府在1938年宣佈實施戰時政府體制，軍事指揮權由國民政府主席轉交國民政府軍事委員會，這段時間的政治權力均掌握在擔任國民政府軍事委員會委員長的蔣中正手中。
施行憲政
抗戰勝利後，要求盡快實施憲政的呼聲再起。有鑑於此，國民政府於1946年召開制憲國民大會，會中以政協憲草決議案為藍本制定《中華民國憲法》，確立現今「一府五院」的中央政府架構。此外，憲法規定在中央政府之上設有國民大會，具有國會的性質。
1948年，國民大會召開第一屆第一次會議，選舉第一任總統、副總統，新的中華民國政府體制正式建立，國民政府走入歷史。為了因應當時內戰全面爆發的政治情勢，國民大會同時制定了《動員戡亂時期臨時條款》，使總統與國民大會的權力得以擴張。
遷臺迄今
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1949年兩岸分治後，中華民國政府播遷台灣，繼續維持原有的政府架構，也未更動憲法本文；但鑒於臺海兩岸的軍事與政治對峙，仍繼續施行《動員戡亂時期臨時條款》，並長期實施戒嚴令。直到1990年代，中華民國政府開始對憲法進行重大修正，廢止《動員戡亂時期臨時條款》、在憲法本文之外另定《憲法增修條文》，在其中加入了許多針對台灣所設計的內容。之後，中華民國政府在1991年至1992年進行國會全面改選、1996年起施行總統直接民選。這一連串的民主化措施，讓中華民國從威權體制轉化為落實中華民國憲法第二條「主權在民」原則的民主國家，也讓代表「國民主權」的中華民國政府擁有更強的合法性與正當性[2][3][4]。2000年的第十屆總統、副總統選舉，達成中華民國史上首次政黨輪替，更深化了民主機制的成熟。
在2005年召開任務型國民大會之後，國民大會被停止運作，其職權被移轉到立法院或由人民直接施行，公投複決寫入《憲法增修條文》，立法院取代國民大會原有的國會權責，大幅改變了中華民國憲政體制的架構。
中央政府
依照《中華民國憲法》，中華民國中央政府分設行政院、立法院、司法院、考試院、監察院等5院，總統則僅有協調各院運作之責，稱為「五權分立」。這與現今世界主流採用之三權分立制度略有不同，但在事實上，是呈現「三大權加兩小權」的權力格局[5][6]，即以行政院、立法院、司法院為中心，監察、考試兩院較具輔助性質。中央政府體系原具有內閣制的精神，但從1990年代以來的多次修憲後，已轉向為偏向總統制的雙首長制[7][8]：行政院院長（內閣首長）由總統任命向立法院（國會）負責，總統則負責制定重大國政與處理外交、國防等涉外事務。
總統、副總統／總統府
總統、副總統任期4年。總統為國家元首，對外代表國家，統率全國陸海空軍，依法公佈法律、發布命令、宣佈戒嚴、任免文武官員、授與榮典、行使大赦、特赦、減刑及復權之權，以及行使締結條約及宣戰、媾和之權。副總統則為備位元首，法律上無任何實權。
總統為依法行使職權，配有總統府、國家安全會議等兩個辦事機構。總統府為總統、副總統之行政輔助機關，下設資政、國策顧問、戰略顧問等顧問人員，以對國家政策向總統提供意見與諮詢；中央研究院、國史館等國家學術機構亦附屬於總統府之下。國家安全會議則是國家安全事務之最高議事機關，下設國家安全局，以執行情報、特種勤務等國家安全相關工作。
行政院
行政院為國家最高行政機關，置院長1人，俗稱閣揆，由總統任命；副院長1人，俗稱副閣揆。部會首長、政務委員7-9人，均由行政院院長提請總統任命，共同組成行政院會議，以院長為主席，議決重大施政方針及向立法院提出法律、預算、戒嚴、大赦、宣戰、媾和、條約等案。
行政院之地位，等同於其他民主制國家之內閣，行政院院長即等同於總理。其管轄的中央政府機構，目前共有14部、8會、2總處、8委員會、3獨立機關與中央銀行、國立故宮博物院，構成中央行政機關的主體。
立法院
立法院為國家最高立法機關，由人民直接選舉之立法委員組成，代表人民行使立法權。原本應該僅有聽取民眾意見：促成新法、修改舊法、增修刪除、更改法律規章條文。
在2005年召開的任務型國民大會進行修憲後，立法院得對行政院院長提出不信任案，對總統、副總統提彈劾及罷免案及對司法院、監察院、考試院官員；檢察總長和部會級獨立機關官員之任命行使同意權，並有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之職權，成為中華民國新的國會型態。
立法院置院長、副院長各1人，由立法委員互選產生。立法委員自第7屆（2008年）起由225人減為113人，任期4年。有向行政院院長及各部會首長質詢之權，並可以決議或覆議變更行政院重要政策。
司法院
司法院為國家最高司法機關，掌理解釋權、審判權、懲戒權、司法行政權。
司法院置大法官15人，並以其中1人為院長、1人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命。大法官以臨時任務會議方式 行使解釋憲法及統一解釋法律、命令之職權，並組成憲法法庭，審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。憲法規定法官須超出黨派以外，獨立行使職權，為法官法規定之法官。由法官轉任者享有終身職待遇。
司法院下轄全國各高等法院、專業法院（軍事法院除外）及公務員懲戒委員會。各高等法院再依其轄區管轄若干地方法院。
考試院
考試院為國家最高考試機關，乃專精於政府人事、人力資源管理之整合機構。置院長、副院長各1人，考試委員19人，均為特任，任期為6年，由總統提名，經立法院同意任命之。考試委員須超出黨派以外，依法獨立行使職權。
考試院之職掌，依憲法增修條文第6條規定為：考試選取公務人員、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休、任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院為行使職權，下設考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會及公務人員退休撫卹基金監理委員會。
監察院
監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權。置監察委員29人，並以其中1人為院長，1人為副院長，任期6年，由總統提名，經立法院同意任命之。監察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。
監察院設審計長，由總統提名，經立法院同意任命。審計長應於行政院提出決算後3個月內，依法完成審核，並提出審核報告於立法院。監察院為行使審計權，設審計部。
地方政府
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中華民國的地方政府稱為「地方自治團體」（部分文獻亦稱為「自治法人」），其層級架構與行政區劃相對應，組織配置為行政、立法、司法三權分立，惟實際上僅設有行政機關和立法機關（例如：市設置市政府與市議會）來實行地方自治，司法機關則為中央與地方一貫之體系，由司法院依照各地方的實際需求設置適當數量的高等法院與地方法院。
| 當前層級架構 | ||||
|---|---|---|---|---|
| 級別 | 名稱 | 行政機關 | 立法機關 | 境內司法機關 |
| 1 | 省 | （虛級化） | 省級：高等法院 縣級：地方法院 | |
| 直轄市 | 市政府 | 市議會 | ||
| 2 | 縣 | 縣政府 | 縣議會 | |
| 市 | 市政府 | 市議會 | ||
| 3 | 鄉 | 鄉公所 | 鄉民代表會 | |
| 鎮 | 鎮公所 | 鎮民代表會 | ||
| 縣轄市 | 市公所 | 市民代表會 | ||
沿革
民國建立初期，地方政府從清代的行省、道、府、縣等四級，簡化為省、道、縣三級；國民政府統一全國後，再改為省、縣兩級，道被廢除，另外設立了行政督察區作為省的派出機構。當時中央與地方的權力區分並不嚴謹，且常有地方勢力割據。後制定《中華民國憲法》時，規定地方政府分為省、縣兩級（但不限制縣以下的地方層級），中央政府需制定《省縣自治通則》，各省、縣政府再以此制定自治法實施地方自治；但憲法於1947年施行後，內戰已全面爆發，《省縣自治通則》因而遲未制定，行憲前的地方自治法律也繼續沿用。
1949年政府遷臺後，在《省縣自治通則》尚未完成立法的情況下，行政院於1950年4月通過由臺灣省政府以行政命令制定的《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》，成為臺灣省實施地方自治的基礎。臺北市、高雄市於1967年、1979年分別升格為直轄市後，行政院仿效臺灣省之前例，分別制定《臺北市各級組織及實施地方自治綱要》與《高雄市各級組織及實施地方自治綱要》作為自治準據。當時各省、直轄市之行政首長均為中央派任，而上級政府侵奪下級政府權限的情形也時常發生[9]。
為貫徹地方制度法治化，立法院於1994年制定《省縣自治法》及《直轄市自治法》，同時廢止其他以行政命令制定之地方自治法律，正式建立起地方自治之法制體系；臺灣省省長、臺北市市長、高雄市市長於同年底首次由民選產生。
1998年，中央實施精省，省喪失地方自治團體的地位，成為僅存象徵意義的行政區劃。為整體規範地方制度基本法律，中央於1999年制定《地方制度法》取代《省縣自治法》和《直轄市自治法》；依據此法，直轄市與縣、市同為最高層級之地方自治團體[10]。
現況
中華民國目前共有233個地方自治團體，包括5直轄市、14縣、3市、152鄉、41鎮、18縣轄市。
| 中央政府 | |||||||||||||||||||||
| 臺 北 市 |
新 北 市 |
臺 中 市 |
臺 南 市 |
高 雄 市 |
臺灣省 | 福建省 | |||||||||||||||
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新 竹 市 |
嘉 義 市 |
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新 竹 縣 |
苗 栗 縣 |
彰 化 縣 |
南 投 縣 |
雲 林 縣 |
嘉 義 縣 |
屏 東 縣 |
宜 蘭 縣 |
花 蓮 縣 |
臺 東 縣 |
澎 湖 縣 |
金 門 縣 |
連 江 縣 | |||||
| 145區 | 12區 | 18縣轄市、38鎮、145鄉 | 3鎮、7鄉 | ||||||||||||||||||
| ※備註：標示粗體者為地方自治團體。 | |||||||||||||||||||||
參見
注釋
參考文獻
引用
- ^ 王铁群：民国北京政府时期是中国民主社会的开端. 共識網. 2012-03-12.
- ^ 改寫台灣歷史的人--李登輝執政十二年, 台灣光華雜誌, 2000.6
- ^ 台灣民主化關鍵的1991─終止動員戡亂20週年紀念研討會
- ^ 終止動員戡亂時期20週年研討會 蔡英文致詞稿
- ^ 政府與人民的關係（關維忠律師 編）- 法治教育資訊網
- ^ 監察委員、以及考試委員名單出爐（施正鋒 著） - 《台灣時報》2008/6/21
- ^ 內閣制在台灣沒有實施的條件 - 張斯綱 著
- ^ 吳玉山：半總統制 雙軌扯不清 - 中國時報 2012.12.26
- ^ 「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」 - 台灣大百科全書 Encyclopedia of Taiwan
- ^ 中華民國國情簡介 - 政府組織
書籍
- 張朋園、沈懷玉合編，《國民政府職官年表》，1987年，台北：中央研究院近代史研究所。
- 郭廷以，《中華民國史事日誌》，1984年，台北：中央研究院近代史研究所。
外部鏈接
- 政府入口網（繁體中文）（英文）
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