英属香港政治制度改革

本条目讲述1997年香港主权移交前，作为英国殖民地的政治制度改革进程。关于1997年后的政治制度改革，请参见香港政治制度改革。

香港在殖民地时期曾出现多次政治制度改革，对香港的整体发展有著深远的影响。

起源

主条目：杨慕琦计划

1945年8月，香港日治时期结束，香港被英国接管。1946年5月，当时香港总督杨慕琦复职。为争取香港市民对英国殖民统治的支持，杨慕琦爵士于同年8月28日发表一份政治制度改革方案，希望“香港市民有更多责任去管理自己的事务”。同年，杨慕琦爵士开始对方案向市民进行谘询，并于同年10月正式推出建议书，史称杨慕琦计划。计划内容主要是建立一个由民选议员组成的香港市议会。构想中的市议会最初可负责管理消防、康乐场地、车辆牌照和市政局，到日后情况许可的话，更可以管理教育、社会福利和公共建设，甚至于公共事业。

由于各界未能就市议会职能达成一致意见，以致方案迟迟未能落实。而即使香港华人可在方案取得利益，香港政府也没法得到全体香港华人社会的赞同。到1947年5月，杨慕琦任满离职，以61岁之龄退休返回英国生活，但其方案始终未能在英国和香港取得共识。加上香港政府的异议，当时香港人对政治又并不热衷，立法局的非官守议员也对“杨慕琦计划”提出异议，故此有关计划并未得到英国和香港的广泛支持而夭折。

另有意见认为，香港在刚经历二次大战后，香港市民期望能够获得更为正式的民主安排以负起更多的权力与保护予草根阶层。但是眼见于中国政权（包括中华民国和中华人民共和国政府）视香港任何正式的民主进程为迈向香港独立，以至增加香港与中国分裂的行为。加上在英国不能防卫香港被中国入侵的情况下，而且英国当局深知香港易攻难守（1941年香港保卫战足以证明），杨慕琦计划便被告吹。

杨慕琦爵士卸任以后，葛量洪爵士在7月25日接任总督，他上任以后，中国大陆正值国共内战，其后中国共产党又在1949年成立中华人民共和国，两件事都触发大批难民在战后涌入香港。其实葛量洪爵士对香港政治改革并不热衷。他上任香港总督时，已经表达香港的问题“不在于自治或独立”，而是在于“与中国的关系”，其他殖民地适用的方法也并不代表在香港同样适用；他又认为香港的前途属于“外交层面”，多于“殖民地层面”，因此葛量洪对“杨慕琦计划”一直持保留的态度。另一方面，葛量洪认为由于新界（是指界限街以北及深圳河以南，即是新界、新九龙及离岛的地方）是向中国租借的土地，而非割让，无论如何也要在1997年7月1日后交还中国，他并且相信香港不可能或没有条件独立。至于在民主的意识上，葛量洪认为香港人要求或需要的，只是“稳定的环境”、“合宜的税率”和“公正的司法”，他认为香港人只注重工作和赚钱，而且不会真正的了解民主，因此由一班“专家”治理香港更显合适。当时英国当局有愿意过给予香港华人拥有民主, 只是香港华人主动不要和提出异议的，故此他认为当时香港人并没有政治改革的诉求。英国的外交部、殖民地部和英国驻华大使馆内部意见分歧，加上中国政局的骤变，英国保守党上台执政后，由于香港问题的关系于1950年，英国与刚成立的中华人民共和国建立外交关系。中国随即向英国表示，中国政府短期内都不会急于收回香港，英国当局遂认为香港没有急切需要成立市议会或政治改革的动机了。二战后，香港人口增长的冲击，总人口急遽增加，当局认为维持香港社会稳定较政治改革更为有逼切性。基于当时香港与邻近地区局势不稳，再加上香港前途不明朗，东亚又爆发韩战，英国担忧国共两党互相派人渗透香港，影响英国在港统治，于是“杨慕琦计划”被一再拖延。

中国阻挠

据纽约时报引述英国解密文件报导称，在1950年代，港英政府已有意在香港推行某种普选制度，但意见才刚被中国知悉，即遭中共阻挠。时任中国华侨事务委员会主任廖承志曾称，若英国坚持改变现况，便会采取行动解放香港。国务院总理周恩来同样跟一位英国军官宣称，只要英国替香港引进任何自治方式，一概都会被认定是“不友善的举动”或“阴谋”。周恩来表示，这种做法会被认为是让香港走上独立道路的手段。 但那些解密文件并没有只字片语说明港英政府已有意在香港推行某种普选制度。

1952年10月，英国及香港两地政府同时宣布“香港不会推行大规模的政制改革”。之后的二十多年，香港政治制度一直并没有进行任何改革。

1980年代，英国首相戴卓尔夫人对邓小平讲明，她有责任为香港人争取他们接受的解决方案，即使香港的民主“有限”，亦跟中国的政制情形回异。邓小平当下警告，如果在香港提升民主程度，中方或会推翻此前就移交的协议。”

转捩点

在1980年代初，随著《展拓香港界址专条》将于1997年届满，香港前途问题迫在眉睫；香港政府为了安定民心、以及增加谈判筹码，所以积极研究代议政制在香港的发展，从而使更多香港人可以参予香港的管治。而香港政府于1984年7月18日发表《代议政制绿皮书》，是首份有关香港政治制度改革的谘询文件。文中作出具体建议，包括建议1985年的香港立法局选举，其中24名议员分别由选举团和功能组别间接选出，每类各选12名。这个建议最终亦得以落实。

八八直选

主条目：八八直选

由于1985年香港立法局间接选举的成功，香港政府在1987年5月出版《一九八七年代议政制发展检讨绿皮书》，谘询公众对1988年在立法局推行直接选举的意见，并成立民意汇集处收集和整理市民的意见，及进行两项民意调查，结果显示约70%市民反对在1988年在立法局推行直选，30%则支持。虽然这个结果被很多人士所质疑，但最终1988年立法局并没有推行直选。而当时的数据，其后被一些学者认为是政府玩弄数字游戏所得出的结果。

彭定康政改方案

主条目：新九组

1992年，彭定康接任香港总督，在首份施政报告上提出政治制度改革方案。彭定康提出的政改方案，包括于1995年，即最后一届香港立法局选举、市政局选举、区议会选举进行大幅度改革，其中政改方案新增加九个功能组别（即所谓“新九组”）最受争议，惹来中方不满。

根据方案，最后一届香港立法局组成方式会参考《基本法》第一届立法会组成方式，以达到直通车的效果。

1. 行政、立法两局分家。彭定康提出，为了厘清行政与立法的关系，发挥两局功能，必须改变行政局和立法局议员重叠的状况，首先把行政局和立法局的非官守议员分开，然后再重新组成行政局，而新组建的行政局将是一个非政党的政治组织，并委任独立的社会精英和港府高级官员加入。
2. 总督不担任立法局主席。彭定康提出，两局分家后，立法局要明确自己的角色，自行处理本身的事务。在完成所必需的程序后，立法局主席不再由港督担任，而由立法局议员互选产生。立法局会议由议员互选产生的主席主持。
3. 以立法制约行政。彭定康认为，现行的行政局与立法局相互重叠的状况会“阻碍立法机关发展成为一个制衡政府的独立组织”，所以，要实行两局分家。两局分家以后，总督将以行政机关首长的身份向立法局负责，就重大事项向立法局报告工作，从而建立起立法制衡行政的机制，逐步形成以立法为中心的政制体制。
4. 取消两局议员办事处。彭定康提出，为了保证立法局的独立性，自主管理立法局事务，应该取消把行政和立法事务连在一起的两局办事处，重新成立一个政府及立法局事务委员会，以便当局与立法局议员商讨有关处理立法及财务计划的事宜。
5. 降低投票年龄。由于在中国、英国等都将投票年龄确定为18岁，香港也应该将选民的年龄由原来的21岁降低至18岁。
6. 在地区直选实行单议席单票制。1991年选举中采取的双议席选区制度存在问题，容易产生“联票效应”，因此，在这次选举中改为单议席单票制，由选民投出1票在1个选区选出1名代表。
7. 新增功能组别选举方式。功能组别议席由21席增加至30席；新增9席以个人投票取代团体投票，将功能组别的选民范围扩大到全港270万工作人口中所有符合资格的选民新增的功能组别包括(1)渔农、矿产、能源及建造界 ，(2)纺织及制衣界 ，(3)制造界 ，(4)进出口界 ，(5)批发及零售界 ，(6)酒店及饮食界，(7)运输及通讯界 ，(8)金融保险地产及商业服务界 ，(9)公共、社会及个人服务界。
8. 强化区议会功能。区议会非常重要，功能却过于局限。因此，要扩大区议会的职责、功能和财政预算，使其在处理影响区内居民的问题上负起更大的责任。
9. 改变区议会和市政局的成员构成。从1994年起，除新界的区议会的当然议员外，取消区议会委任议席，所有区议员都由直选产生；废除市政局的委任议席，增加两个市政局的直选议席，让区议会及乡议局选出现有数目的代表进入两个市政局。
10. 成立一个独立的直接向总督负责的选区分界及选举事务委员会，负责重新划定选区和选区分界的工作。
11. 成立选举委员会。成立一个选举委员会，选出10位立法局议员，以符合基本法规定。该委员会的全部或大部分委员由直接选举产生的区议会内的议员出任。

中国官方相对的回应态度

中方认为，彭定康在没有透过中英联合联络小组与中方达成共识之下，擅自对政制作出重大改变，出现了“三违反”：

1. 违反英方在《中英联合声明》的承诺，未有在双方达成协议下单方面公布政制重大改革的草案。
2. 违反与《基本法》衔接的原则，单方面改变行政长官选举委员会的组成，及《基本法》所规定第一届立法会议员的产生办法。
3. 违反中英两国政府达成的协议、谅解共识和载于两国外长互相交换有关香港政治体制发展与《基本法》衔接达成的谅解的七封信内之协定。

中方感到英方不尊重中国政府，国务院港澳办公室主任鲁平斥责彭是“香港历史上的千古罪人”，并宣布“直通车”（即原来中英双方协议最后一届立法局议员可全数过渡成为特区第一届立法会议员）不再有效；并决定“另起炉灶”，成立预委会以及临时立法会（简称临立会）作为第一届特区立法会成立前的替代，用以通过特区成立时“必不可少”的法律。由于香港政府不承认临立会，定之为非法组织，在香港参加临立会会议可被控非法集会，所以1996年至香港主权移交前，临时立法会都在深圳开会，不少议员都要深港两边走。1997年7月1日，主权移交仪式完成后，临时立法会需在凌晨立即开会通过多条“必不可少”的法例，当时被称为“还原恶法”。

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