縣政府
縣政府是縣的行政機構,古稱縣廷[1][2]:1,民國之前稱縣衙,民國初年改稱縣知事公署[3]:44。縣官指管理一縣政務之人,或縣衙官吏[4]。縣政府(縣衙)的最高行政首長稱縣令、知縣、縣長。
秦漢時,縣政府初具規模、行政職能完備。此後,縣政府一直是中國最基層、最穩定的地方行政機構。沿襲至今[2]:3。國民政府時期,縣政府設置科室、完成官僚化。在中華人民共和國時期,擴展出縣級人民政府的概念。
民國之前的縣衙擁有行政權與司法權。在地方官編制過少的背景下,以清代為例,一位知縣或知州的輔助職官不超過四人[5]:98。官員行政依賴胥吏、衙門差役[6]:16,以及私人幕僚[5]:98。縣衙官員一般只在縣官的衙門或者辦公樓裏辦差,不能體察民情,所以民間有「縣官不如現管」之稱。又因民國之前的縣衙是最末層地方政府,中國學界有「皇權不下縣」之說[7]。
春秋戰國
春秋戰國,縣逐步轉化為地方行政區。各諸侯國管轄一縣者有縣尹、縣令、縣公、縣大夫之職。一縣之長,依所轄縣之人數而定其名,萬人以上者曰縣令,萬人以下者曰縣長。每縣設縣令或縣長一名。
當代研究者認為,晉國縣大夫管理的縣,其性質與君主分封給大臣的采邑無異,而非後世的郡縣之縣。三家分晉後,韓、趙、魏的縣長官稱謂發生轉變,改稱「令」。故當代研究者,將韓、趙、魏三國郡縣之縣形成的時間暫定為春秋後期。史料中,對韓、趙、魏三國的縣廷史料記載不多。《左傳》僅見縣師與輿尉。有當代研究者認為,相當於秦漢時的縣丞和縣尉[8]:4—6。
商鞅變法之前,秦國多有置縣,但此時的縣為秦國君主的直轄領地,非後世的郡縣之縣。商鞅變法之後,郡縣制建立起來。秦國縣的長官稱縣令、縣長。這被認為是效法韓、趙、魏的的做法。秦孝公十三年(前349年)「初為縣,有秩史」,表明當時縣令之下已有屬吏。有研究者指「秩史」為「有秩祿之史」之意,即是卜史、令史、佐史之類的泛稱[8]:7—8。
秦漢
秦統一六國後,在全國推行郡縣制。縣逐漸成為中國最為普遍的基層行政區單位。縣域內設立的縣政府通常是郡的下屬,執行中央政令。漢朝沿襲秦朝制度。當時,稱縣政府為縣廷[1][2]:1
漢朝時,縣令、縣丞延秦制。縣令為這時期一縣之最高長官。縣丞是輔佐縣令或縣長的官員,「兼主刑獄囚徒」。每縣均設縣尉,大縣二人、小一,常握武事軍政。縣令、縣丞、縣尉均為朝廷命官,朝廷掌握這三個職位的人事任免、調遣權。其他縣廷吏員則無編制,均由縣令辟除,縣廷財政支付俸祿。縣令根據本縣實際需要、財政能力組織政府。此類吏員俸祿均在百石以下,稱為「斗食少吏」。官職或稱掾、或稱史。縣廷之內或設置諸曹,和郡曹上下對口,執行行政事務。事務較少的縣廷,由吏員分管,則不必設置衙門。受限於史料,秦漢時一般縣廷官吏的具體人數不得而知。有研究者估計在一千人左右[2]:1—2。
當代研究者將漢朝時縣廷諸曹,依現今行政事務歸為八大類,以及散吏:[2]:1—2
1.主管民政:戶曹、田曹、時曹、水曹及無曹署主土木興作之吏將作掾。
2.主管財政:倉曹、金曹。
3.主管交通:集曹、法曹及無曹署的郵書掾、道橋掾、廄嗇夫。
4.主管軍事:兵曹、尉曹及無曹署的庫嗇夫。
5.主管司法:賊曹及獄司空、獄掾史等。
6.主管治安:市掾、守津吏、傳舍、候舍吏等。
7.主管文教:校官、祭酒。
8.主管少數民族事務:盟掾等。
當代研究者將漢朝縣廷長官和吏員序列排行如下[2]:1—2:
1.縣令(縣長);2.縣丞;3.縣尉。
A:1.百石吏;2.斗食吏;3.佐史。
B:1.掾;2.嗇夫;3.令史;4.佐。
C:(鄉)1.嗇夫;2.佐;3.有秩;4.三老。
隋唐至元末
隋唐時代,縣令仍是一縣的最高長官,其下仍依照現職大小而分設有縣丞、縣尉。但此時其,縣不論大小,都已統稱一縣最高長官為縣令,而不再設縣長一職。唐朝開始,各級衙門使用人數龐大的胥吏。
宋代以領銜京朝官者知縣事,一縣之長遂稱知縣,不再設隋唐以前的縣令一職。除了元朝時改稱「縣尹」外,知縣之名一直沿用到清朝滅亡為止。
明清
人員
明清時,一縣最高長官仍稱知縣,但罷縣尉一職,改設典史、巡檢等代其職。巡檢負責巡防等事務。明朝時,知縣為正官,縣丞、主簿、典史即佐貳官。縣衙建築中,除知縣衙外,一般設有一個典史衙,而依所設佐貳官數目,可設多個縣丞衙、主簿衙。職官之外,有六房書吏。六房即吏、戶、禮、兵、刑、工。從戶房分出糧科(房),二者分工「戶房止是分派錢糧、收解俱是糧房」。從兵房分出馬科,「承發吏高管公文及管詞狀」。此外,還有承發房、鋪長房等房科,鋪發房為急遞鋪鋪長辦公之所。北直隸宛平縣衙門有15個房科[6]:14。
在職官、吏員之下則是衙門差役。當代研究總結者三者的政務分工為:官主決策、吏理文書、役代差遣。知縣總管政務,其他職官負責勸農、水利、清軍、巡緝等某方面事務。吏員是在吏部註冊的公職人員,處理公文賬冊。差役負責站堂、看管、守衛、催科、抓捕等事。明朝中後期,由於吏員曲買充數者多,素質普遍降低,多由各房主文、書手代筆[6]:16。
清朝時全國總計州縣數目1448個,包括學官在內的輔助職官數目為5526員。一位知縣或知州的輔助職官不超過四人。在此情況下,官員行政依賴幕僚[5]:98。清朝中後期,中國人口大幅增加,在州縣數目不變的情況下,縣衙需要適當增加管理層次並分區治理。而州縣的佐貳官(縣丞、巡檢司、主簿)又因州縣長官隨員、幕僚介入日常行政,而日益邊緣化。兩種因素下,州縣佐貳官開始在一縣之內分劃轄區進行治理,涉足司法訴訟、錢糧徵收等多個領域[7]。
縣衙
明朝初年,朱元璋統一州縣衙署規制。規定縣官、佐貳、首領等職官和六房書吏要在縣衙居住、辦公。當代研究者指出,雖然明朝各地縣衙因歷史限制,以及地理位置和經濟條件等原因多有不同。但有兩個共同特點:一、封閉性,以高牆與外界相隔,二、形制四方,有明顯的中軸線。縣衙除官吏辦公、住宿建築外,還有監獄、倉庫等建築[6]:12—15。
中華民國
辛亥革命後,廢除縣衙,初設民政署,旋又改知縣為縣知事,故稱縣知事公署。1927年4月,南京國民政府成立,改縣知事公署為縣政府[3]:44。行政首長稱縣長。
中國抗日戰爭時期,國民政府、汪偽政權、中國共產黨政權並立。中華人民共和國方面對三個政權的縣政府使用不同稱謂。國民政府設立的縣政府,大多稱「某某縣政府」,或「國民黨某某縣政府」、「民國某某縣政府」、「某某縣國民政府」。汪偽政權的縣政府,稱「汪偽某某縣政府」、「偽某某縣政府」、或加引號。中國共產黨政權的縣政府,稱「共產黨某某縣政府」、「某某縣抗日民主政府」、「某某縣民主政府」、「某某縣人民政府」[3]:44。
臺灣光復後,延續國民政府時期的名稱。現時台灣各縣縣長由民選產生。
中華人民共和國
中華人民共和國法律體系中,縣級政權設置事務性部門和強力機構,配備公檢法等國家暴力機構。擁有調整武裝警察等軍事力量的權利。在縣級人民政府之下設置鄉級人民政府。有研究者指,鄉鎮一級政權官員並沒有太多的獨立權力。縣級政權仍是中國重要的基層政權[9]:214。
中華人民共和國實行「一黨專政、黨優於政」的制度,所以從中央到地方,包含縣長在內,都是「黨的領導是一把手,政府長官是二把手」。所以,中華人民共和國管轄境內,縣的一把手為縣委書記,負責黨務。縣二把手為縣長,負責政務。而以縣委書記為代表的縣官擔任上級政府政策執行的責任[9]:214。
註釋
- ^ 1.0 1.1 《後漢書·卷六十八 ‧ 列傳第五十八》郭太字林宗[……]早孤,母欲使給事縣廷。蒼頡篇曰:「廷,直也。」說文:「廷,朝中也。」風俗通:「廷,正也。言縣廷、郡廷、朝廷,皆取平均正直也。」
- ^ 2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 張作理. 《秦汉县政府机构设置与行政职能》. 南都學壇 (河南省南陽市: 南陽師範學院). 2000, (2000年第002期): 1–3 [2023-05-31]. ISSN 1002-6320. doi:10.3969/j.issn.1002-6320.2000.02.001. (原始內容存檔於2023-05-31) (簡體中文).
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- ^ 《漢書·食貨志下》:「諸取眾物鳥獸魚鱉百蟲於山林水澤及畜牧者……皆各自占所為於其在所之縣官,除其本,計其利。」 唐.元稹 《清明日》詩:「今日清明 漢江 上,一身騎馬縣官迎。」 宋.梅堯臣《送李學士河東轉運》詩:「朱轓邦伯至,黃綬縣官迎。」 清.黃軒祖 《游梁瑣記·龍門鯉》:「食頃逮李至,縣官立置重辟。」
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